1. PremiÉre Étape : mise en place des ÉlÉments de base
2. DeuxiÈme Étape : transition vers le nouveau rÉgime

Dans le cadre de notre mandat, nous avons été appelés à élaborer, en plus d’une loi sur les valeurs mobilières, un cheminement de transition comportant des étapes clés et des échéances pour la mise en œuvre des mesures législatives et des changements touchant la structure du système réglementaire. Nous recommandons l’adoption d’une loi canadienne complète sur les valeurs mobilières (« la Loi ») prévoyant la participation volontaire des provinces. Compte tenu de la nécessité de minimiser la perturbation des marchés, nous proposons une transition par étapes vers l’adoption de ces nouvelles mesures législatives et administratives.

I. PremiÈre Étape : mise en place des ÉlÉments de base

Après l’annonce du gouvernement du Canada concernant son intention d’aller de l’avant, on amorcera les négociations avec les provinces en vue de les amener à participer au système réglementaire national (ce qui comprendra des discussions concernant une indemnisation pour les revenus auxquels elles renonceraient). Parallèlement, une équipe de transition et de planification (« l’Équipe ») sera créée, et son budget sera approuvé. L’Équipe appuiera les négociations intergouverne­mentales, surveillera la transition vers un système réglementaire fédéral, et planifiera l’établissement de la Commission canadienne des valeurs mobilières (la Commission) et du Tribunal d’arbitrage indépendant (« le Tribunal »).

L’Équipe devra négocier un protocole d’entente (« un PE ») avec les provinces qui acceptent d’adhérer au système (les administrations participantes), aux fins de la coordination de la mise en œuvre du régime national, compte tenu du besoin anticipé de procéder à une transition par étapes à partir des régimes provinciaux existants. L’annexe 7 donne une indication des questions sur lesquelles pourrait porter un tel PE.

L’Équipe surveillera également, en collaboration avec le gouvernement du Canada et les provinces participantes, l’élaboration de la Loi en vue de sa présentation du Parlement. Le Groupe d’experts a rédigé l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières (voir l’encadré 2) afin d’établir un fondement sur lequel s’appuyer pour élaborer une loi canadienne; cependant, l’ébauche laisse sans réponse un certain nombre de questions qui nécessiteront un examen plus approfondi. Mentionnons notamment la question des dispositions transitoires appropriées, ainsi que certains problèmes de nature institutionnelle et structurelle.

En supposant qu’une entente est conclue avec un nombre suffisant d’administrations, le gouvernement du Canada adoptera la Loi. L’initiative fédérale visera ultimement à effectuer la transition vers un régime national complet. Dans le cas où il n’y aurait pas unanimité au sujet du régime parmi les provinces, la Loi comportera des dispositions prévoyant la participation volontaire des provinces et limitant son application aux administrations participantes durant la transition.

(Encadré 2)

Nous recommandons également, au cas où un nombre assez important de provinces choisissaient de ne pas participer, que le gouvernement du Canada envisage d’inclure dans les dispositions transitoires de la Loi un mécanisme d’adhésion pour les participants au marché. Chaque participant au marché qui n’est pas situé dans une province participante se verrait accorder le droit d’adhérer au régime, ce qui s’appliquerait au participant lui même, à ses entités connexes et à leurs activités respectives. Il serait ainsi régi par la loi fédérale sur les valeurs mobilières et non par les lois provinciales. Par conséquent, les participants au marché situés dans une province participante auraient également la possibilité de se conformer uniquement à la Loi et à ses règlements pour l’ensemble de leurs activités, et ce, non seulement dans l’administration où ils se trouvent, mais aussi dans toutes les autres provinces canadiennes, puisque ces participants au marché doivent pouvoir bénéficier d’un traitement équivalent à celui de leurs homologues qui sont situés dans une admi­nistration non participante et qui ont choisi d’adhérer au régime. Nous prévoyons que ce mécanisme d’adhésion perdra une grande partie de sa pertinence une fois que la plupart des provinces auront choisi de participer. On trouve à l’annexe 8 une description du mécanisme d’adhésion des participants au marché. Certains membres du Groupe d’experts ont fait part de leur préférence marquée pour une approche coopérative en vue de l’établissement d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique, selon une formule de participation volontaire et, parallèlement, ont dit éprouver certaines inquiétudes en ce qui a trait au méca­nisme d’adhésion des participants au marché.

Nous nous attendons à ce que cette première étape s’échelonne sur une année environ, de son commencement jusqu’à la sanction royale.

II. DeuxiÈme Étape : transition vers le nouveau rÉgime

Nous prévoyons une période de transition d’environ deux ans après l’adoption de la Loi. Durant cette période :

1. il y aura établissement du comité des candidatures et du conseil des minist­res, et nomination des commissaires de la Commission, des membres du conseil de gouvernance et de certains des premiers arbitres du Tribunal;
2. il y aura nomination du premier président de la Commission et des membres du conseil de gouvernance;
3. les règles et règlements existants des administrations participantes (ainsi que les règles additionnelles requises pour combler les écarts entre la Loi et les règles actuelles) seront adoptés en tant que règles ou règlements en vertu de la Loi ou reformulés en tant que règles ou règlements fédéraux;
4. la Commission et le Tribunal embaucheront des employés, qui, au départ, proviendront à peu près tous des organismes de réglementation des administ­rations participantes et qui partageront leur temps, d’un commun accord, entre les organismes existants de réglementation des administrations participantes et la Commission ou le Tribunal;
5. la Commission et le Tribunal se procureront des locaux et d’autres biens requis dans les diverses administrations participantes et, s’il y a lieu, dans des administrations non participantes;
6. la Commission se chargera des relations avec les administrations non participantes en l’absence d’une pleine participation de toutes les provinces; tout en encourageant les provinces à participer, la Commission pourra également négocier un ou plusieurs PE avec des administrations non participantes aux fins de coordonner la réglementation des valeurs mobilières par la Commission, le Tribunal et ces administrations non participantes, d’une manière similaire à ce qui se fait dans le cadre du système de passeport actuel, et d’assurer une reconnaissance mutuelle en ce qui concerne les éléments qui ne font pas partie du système de passeport à l’heure actuelle;
7. les lois des administrations participantes seront abrogées à compter du moment de l’entrée en vigueur de la Loi et des règles et règlements fédéraux, sauf dans les cas où elles seront requises pour traiter des questions liées à la transition.

Indépendamment de l’obtention de la sanction royale, la Loi et les règles et règlements fédéraux connexes n’entreront en vigueur qu’après la période requise pour planifier et établir la Commission et le Tribunal, ainsi que pour préparer, examiner et achever toutes les mesures législatives connexes.

Une fois la Commission en place, on entreprendra un examen détaillé de l’ensemble des lois, règlements, règles, politiques, ordonnances et avis locaux des administrations participantes (les lois et règlements locaux), de l’ensemble des instruments, règles, politiques et avis nationaux et multilatéraux s’appliquant aux administrations participantes (les règles des ACVM), ainsi que de toutes les autres questions qui ne sont par traitées dans la Loi ou les règles existantes.

Il faudra selon les estimations que la Commission soit en mesure de mener le processus d’élaboration des règles fédérales au moins douze mois avant la date d’entrée en vigueur. Pour ce qui est de déterminer la portée et l’échéancier du processus d’abrogation et d’élimination progressive des lois et règlements locaux et des règles des ACVM dans les administrations participantes, il faudra probablement tenir compte dans une certaine mesure des droits acquis existants et du maintien de telles règles, afin d’éviter qu’il y ait des conséquences imprévues sur les enquêtes, les procédures, les activités et les ordonnances, sous réserve de dispositions de temporisation raisonnables.

Dans le cas où les mécanismes et les plans de transition ne se traduiraient pas par la mise en œuvre d’un régime unique, national et complet de réglementation des valeurs mobilières, nous proposons que le gouvernement du Canada envisage de procéder unilatéralement à la mise en œuvre d’un tel régime. L’avis fourni par notre conseiller spécial en droit constitutionnel, Peter W. Hogg, c.r., confirme que le gouvernement du Canada a le pouvoir constitutionnel de procéder ainsi. Cette opinion est largement partagée par les avocats constitutionnels.