1. PrÉoccupations concernant la structure actuelle
2. La structure que nous recommandons pour le Canada
3. Raisons pour lesquelles la structure que nous recommandons est prÉfÉrable pour le Canada
4. Orientations futures concernant la modernisation de la rÉglementation du secteur financier

Chaque province a son propre organisme de réglementation des valeurs mobilières, qui consiste soit en une commission autofinancée, soit en une entité financée à l’intérieur d’un ministère dont elle relève. L’organisme de réglementation applique la loi provinciale régissant les valeurs mobilières et, par conséquent, édicte son propre ensemble de règles et de règlements. Les organismes délèguent certaines respon­sabilités en matière de réglementation aux OAR nationaux, tels que l’OCRCVM et la MFDA. La chaîne d’imputabilité à l’égard de la réglementation des valeurs mobilières dans chaque province va de l’organisme de réglementation à l’Assemblée législative, en passant par le ministre responsable de la réglementation.

Les préoccupations au sujet des fonctions faisant double emploi et des chevauchements qui ont été exprimées par les participants au marché et les OAR dont le champ d’activité a une portée essentiellement nationale sont à l’origine des efforts des provinces visant à améliorer l’harmonisation et la coordination de la réglementation des valeurs mobilières au Canada. Le travail le plus important en cours consiste en la mise en œuvre d’un système de passeport. Dans le cadre de ce système, la conformité aux règles et décisions du principal organisme de réglementation est présumée satisfaire aux exigences de toutes les autres administrations participantes, ce qui revient à délivrer un passeport autorisant l’exercice d’activités sur les marchés des capitaux partout au Canada. Le système de passeport se limite à l’heure actuelle au dépôt de prospectus et à certains types de dérogations discrétionnaires. On s’emploie actuellement à élargir le système afin d’inclure les exigences d’inscription, ce qui devrait être mis en œuvre à la fin de 2009 selon les prévisions actuelles. L’Ontario appuie l’harmonisation et la meilleure coordination de la réglementation des valeurs mobilières au Canada; par contre, la province ne souhaite pas prendre part au système de passeport²⁷.

Nous avons passé un temps considérable à débattre de ce que serait la structure de réglementation des valeurs mobilières appropriée au Canada; nous avons examiné le travail effectué par des organismes précédents, nous avons consulté des intervenants et des spécialistes, et nous avons écouté avec attention nos homologues de l’étranger. Nous croyons que le système de passeport constitue un pas dans la bonne direction. Il permettra de réduire les coûts de conformité et la complexité de la réglementation des valeurs mobilières pour les entités réglementées œuvrant dans plus d’une administration. Cependant, nous avons certaines préoccupations importantes découlant de la structure fragmentée de la réglementation des valeurs mobilières que le système de passeport ne pourra régler, même lorsqu’il aura été pleinement mis en œuvre. On peut retrouver bon nombre de ces préoccupations dans la façon dont les organismes de réglementation des valeurs mobilières ont réagi aux bouleversements qui ont touché récemment les marchés des capitaux mondiaux et qui continuent d’avoir des conséquences²⁸.

I. PrÉoccupations concernant la structure actuelle

Nous croyons que la structure fragmentée, qui nécessite une coordination des décisions à l’échelle de treize administrations, fait en sorte qu’il est difficile pour les organismes de réglementation des valeurs mobilières de réagir rapidement et fermement aux événements qui surviennent sur les marchés des capitaux. Un exemple de cette difficulté est lié à l’adoption en septembre 2008, par certains de nos homologues étrangers, dont les États-Unis et le Royaume-Uni, de restrictions relatives à la vente à découvert d’actions d’institutions financières en tant que mesure de stabilité temporaire. La réaction du Canada a été tardive par rapport aux efforts coordonnés des États-Unis et du Royaume-Uni, et elle n’a pas été uniforme dans toutes les provinces. Un autre exemple a été le délai entre le gel du marché canadien du papier commercial adossé à des actifs (PCAA) non bancaire en août 2007 et l’émission d’un document de consultation par les Autorités canadiennes en valeurs mobilières afin de recueillir un certain nombre de propositions visant à éviter que de telles défaillances des marchés des capitaux se reproduisent²⁹. Nous constatons que la structure fragmentée de la réglementation des valeurs mobilières tend à entraîner un plus long délai d’intervention de la part des organismes de réglementation, ce qui rend le Canada vulnérable au risque de marché et au risque d’atteinte à la réputation.

Ensuite, nous nous inquiétons du caractère inapproprié de notre système de mandats provinciaux lorsque les événements survenant sur les marchés des capitaux, qui ont une portée de plus en plus nationale et internationale, nécessitent une réaction à l’échelle du pays. L’une des leçons importantes qu’il faut tirer de la récente crise des marchés des capitaux est que le risque systémique ne se limite plus aux banques et est de plus en plus présent sur les marchés des capitaux. Selon nous, l’atténuation efficace du risque systémique nécessite la coordination et la collaboration de tous les organismes canadiens de réglementation du secteur financier, ainsi qu’une collaboration active avec nos homologues étrangers. Nous ne croyons pas que de multiples organismes de réglementation des valeurs mobilières parviendront à travailler efficacement dans le cadre d’une équipe nationale de gestion du risque systémique, car il est probable que les difficultés sur le plan structurel nuiront à la capacité de cette équipe d’être proactive, de favoriser la collaboration et de faire preuve d’efficacité de façon générale afin de régler rapidement les problèmes de grande ampleur touchant les marchés des capitaux. Une intervention tardive, mal gérée par l’un ou l’autre des organismes de réglementation des valeurs mobi­lières, pourrait avoir une incidence négative sur l’intégrité des marchés des capitaux canadiens dans leur ensemble.

Enfin, nous croyons que la structure actuelle entraîne essentiellement une mauvaise affectation des ressources, ce qui rend la réglementation des valeurs mobilières moins efficace et moins efficiente. Il faut consacrer des ressources au fonctionnement de treize organismes distincts de réglementation des valeurs mobilières au Canada. Cette façon de procéder s’avère inefficace, car chaque administration consacre un niveau différent de ressources à la réglementation, de sorte que le degré d’efforts consentis pour l’élaboration des politiques, la surveillance et les activités d’application varie à l’échelle du pays. En outre, il y a des dédoublements d’efforts, ce qui donne lieu à des coûts inutiles, à un gonflement des effectifs et à des retards. Les investisseurs canadiens, quant à eux, jouissent d’un niveau de protection qui varie selon l’administration dans laquelle ils résident ou investissent. Par ailleurs, les participants au marché continueront de devoir assumer des coûts de conformité trop élevés, même avec la mise en œuvre complète du système de passeport. Ils seront encore tenus de payer des frais dans plusieurs administrations, parfois même dans les treize. Ils devront continuer de composer avec des pratiques inefficientes associées au fait que les lois et les règlements diffèrent d’une province à l’autre, à l’utilisation persistante de règles locales et aux variations dans l’interprétation des règles nationales.

Nous sommes d’avis que d’importants progrès ont été réalisés jusqu’ici en vue d’améliorer l’efficacité de la réglementation des valeurs mobilières. Cependant, la structure fragmentée qui existe actuellement ne permet pas au Canada de réagir aussi rapidement et efficacement qu’il le devrait, surtout lorsque les marchés des capitaux sont soumis à des tensions. Cette structure entraîne également des coûts trop élevés pour les participants au marché. Les changements supplémentaires qu’on apportera seront inévitablement minés par l’inefficacité de la structure. Nous croyons que les treize organismes de réglementation des valeurs mobilières doivent être regroupés pour ne former qu’un seul organisme. Le Canada a besoin d’un organisme de réglementation unique. C’est là le point de vue exprimé par la vaste majorité des participants au marché que nous avons consultés. C’est également ce qui est ressorti de la grande majorité des évaluations effectuées par des organismes internationaux tiers, dont, tout dernièrement, le Fonds monétaire international et l’Organisation de coopération et de développement économiques (voir l’encadré 1).

(Encadré 1)

II. La structure que nous recommandons pour le Canada

La structure que nous recommandons conserve les points forts du système actuel et s’appuie sur ceux-ci, tout en remédiant à ses lacunes. Nous avons besoin d’un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières qui permette d’établir clairement les liens d’imputabilité à l’échelle nationale, de réduire le fardeau de conformité et de renforcer les activités d’application des lois et règlements. Il doit également mieux répondre aux besoins des investisseurs. Cependant, il faut que l’organisme unique de réglementation fasse en sorte de maintenir le niveau élevé de services locaux qui sont offerts à l’heure actuelle, et qu’il tienne compte des exigences particulières des participants au marché et des secteurs industriels des différentes régions du Canada.

a) Commission canadienne des valeurs mobiliÉres

La Commission canadienne des valeurs mobilières serait responsable des activités d’élaboration des politiques et des règles, ainsi que des enquêtes et des poursuites relatives aux infractions réglementaires. Elle s’emploierait à atteindre les objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières en suivant les principes direc­teurs que nous avons établis en matière de pratique réglementaire, y compris favoriser la réduction du risque systémique dans le système financier en général³⁰. La Commission fournirait un niveau élevé de service aux investisseurs et aux parti­cipants au marché à l’échelle du Canada, et elle fonctionnerait de façon efficace, notamment en ce qui a trait à l’application des règles et au traitement des documents d’information et des autres dépôts.

Nous appuyant sur nos discussions précédentes, nous croyons que la Commission devrait porter une attention particulière à la réalisation de progrès dans un certain nombre de domaines. La Commission devrait :

• mettre en œuvre et gérer activement un système complet de mesure du rendement;
• élaborer une approche davantage fondée sur les principes et le risque, et exa­miner les possibilités en vue de mieux adapter la réglementation en fonction de la taille et du secteur des sociétés ouvertes;
• collaborer avec le comité des petits émetteurs assujettis et le comité des inves­tisseurs (décrits plus loin), et donner suite à leurs représentations;
• établir le pouvoir et les moyens d’indemniser les investisseurs dans les cas de violation de la loi sur les valeurs mobilières;
• favoriser la mise sur pied d’une division internationale solide qui représenterait le Canada sur les tribunes multilatérales et dans le cadre des relations bilatérales avec d’autres organismes nationaux de réglementation des valeurs mobilières.

L’équipe de la haute direction de la Commission serait composée d’un président (premier dirigeant), d’un certain nombre de vice-présidents, d’autres membres de la Commission et d’un directeur général. Les membres de la Commission, notamment le président et les vice-présidents, seraient nommés sur la recommandation d’un comité des candidatures (décrit plus loin). Il reviendrait au président de nommer le directeur général, qui serait responsable de la gestion des opérations courantes de la Commission.

Nous tenons à faire remarquer que l’expérience et la réputation des membres de la première équipe de la haute direction, particulièrement en ce qui concerne le président, joueront un rôle essentiel dans le succès de la Commission. Les candidats idéaux devraient posséder une expérience avérée de la gestion des changements opérationnels importants, jouir d’une excellente réputation dans les domaines des lois et des règlements sur les valeurs mobilières au Canada, et avoir de grandes compétences en matière de leadership. Afin d’attirer des candidats qualifiés, la rémunération accordée doit être compétitive, c’est à dire qu’elle doit tenir compte de la rémunération offerte dans le secteur privé pour des compétences et une expérience équivalentes.

Nous recommandons que le président de la Commission devienne membre du Comité de surveillance des institutions financières (« CSIF ») et du Comité consultatif supérieur (« CCS »). Ces comités sont composés des dirigeants des ministères et organismes fédéraux qui soutiennent la réglementation du secteur financier et la stabilité financière du Canada³¹. Aux termes de la loi, le CSIF a le mandat d’examiner la santé des institutions financières fédérales, et il fait rapport au ministre fédéral des Finances. Le CCS examine les enjeux stratégiques du secteur financier, y compris les lois et la réglementation. Avec l’arrivée du président de la Commission, ces comités rassembleront tous les principaux acteurs de la réglementation et de la stabilité financières au Canada, ce qui favorisera l’obtention d’un point de vue plus intégré concernant les enjeux émergents et aidera à mieux réagir à ceux-ci.

Nous croyons que l’administration centrale de la Commission devrait se trouver dans l’une des quatre grandes provinces du Canada, soit la Colombie Britannique, l’Alberta, l’Ontario ou le Québec (en supposant que ces provinces participent). La décision définitive devrait sans doute tenir compte des négociations avec les administrations participantes. Nous encourageons fortement la Commission à établir des bureaux régionaux dans les principaux centres financiers, chacun étant dirigé par un vice président dans les grandes provinces, afin de pouvoir répondre aux besoins distincts des secteurs régionaux et des participants aux marchés locaux. On conservera des bureaux locaux de plus petite taille pour fournir des services appropriés aux participants aux marchés locaux ainsi que pour appuyer les mesures d’application de la loi prises à l’échelon local. Dans certaines régions du Canada, les bureaux régionaux pourraient se spécialiser dans la réglementation de secteurs particuliers ou de types d’instruments financiers précis. Par exemple, la Colombie Britannique pourrait se spécialiser dans le secteur minier, l’Alberta, dans l’industrie pétrolière et gazière, l’Ontario, dans le secteur des services financiers, et le Québec, dans les instruments financiers dérivés. L’effectif des bureaux régionaux et locaux devrait être, au départ, constitué en majeure partie du personnel des organismes de réglementation provinciaux existants, afin d’assurer le maintien des compétences actuelles en matière de réglementation et la prestation ininterrompue de services au niveau local et régional.

La Commission devrait s’autofinancer en percevant des frais établis selon le principe du recouvrement de l’ensemble des coûts relatifs à l’administration de la réglementation. Nous sommes conscients que les frais perçus par certains organismes provinciaux de réglementation des valeurs mobilières constituent des revenus servant à financer des dépenses gouvernementales. Nous encourageons le gouvernement du Canada à négocier une entente de compensation directe, pour veiller à ce que les manques à gagner ne soient pas comblés au moyen de frais perçus par la Commission.

La Commission devrait être responsable devant le Parlement, par l’entremise du ministre fédéral des Finances. Celui-ci aurait le pouvoir d’opposer son veto aux règles proposées par la Commission.

b) ComitÉs spÉciaux indÉpendants

Nous recommandons l’établissement de deux comités indépendants, l’un étant chargé de représenter les points de vue des investisseurs auprès de la Commission canadienne des valeurs mobilières, et l’autre, de représenter les petits émetteurs assujettis. La Commission devrait tenir compte de tous les points de vue exprimés et de toutes les propositions formulées dans le cadre des représentations effectuées par l’un ou l’autre des comités et y donner suite, ainsi que rédiger et rendre publique une déclaration écrite lorsqu’elle est en désaccord avec une représentation. Les deux comités bénéficieraient du soutien de leur propre secrétariat et seraient financés séparément. Chaque comité préparerait un rapport annuel exposant ses activités et discutant des mesures prises par la Commission pour remédier à ses préoccupations.

i) Comité des investisseurs

Le comité des investisseurs veillerait à faire en sorte que les points de vue des investisseurs soient pris en compte par la Commission canadienne des valeurs mobilières dans le contexte de l’élaboration de la politique de réglementation des valeurs mobilières. Il pourrait contribuer à l’élaboration d’une approche davantage fondée sur des principes. Il aiderait également à orienter l’élaboration de programmes d’éducation des investisseurs plus efficaces. Le comité serait composé de personnes ayant une vaste connaissance des enjeux touchant les investisseurs et un intérêt réel à l’égard de ceux-ci. Les membres pourraient comprendre des porte-paroles, des journalistes, des universitaires, des avocats et des fonctionnaires.

ii) Comité des petits émetteurs assujettis

Le comité des petits émetteurs assujettis donnerait des avis à la Commission canadienne des valeurs mobilières au sujet des répercussions de ses initiatives réglementaires et stratégiques sur les petits émetteurs. Le comité déterminerait les questions réglementaires ayant une incidence négative disproportionnée sur les petits émetteurs. Il pourrait contribuer à la mise en œuvre d’une réglementation davantage fondée sur des principes et, plus particulièrement, à l’établissement d’une réglementation proportionnée pour les petits émetteurs. Le comité serait composé de personnes qui ont une bonne compréhension des obligations de conformité des petits émetteurs, notamment des avocats, des comptables et des gestionnaires.

c) Conseil de gouvernance

Le conseil de gouvernance exercerait une surveillance sur la Commission canadienne des valeurs mobilières. Certains membres du Groupe d’experts auraient voulu que ce conseil se concentre sur l’efficacité opérationnelle de la Commission relativement aux aspects ayant trait aux ressources financières, aux services, aux biens, au personnel et aux contrats. Le conseil situerait dans une perspective stratégique les affaires financières et les autres affaires de la Commission n’ayant pas trait à la réglementation, ce qui favoriserait de saines pratiques de gestion et la prestation efficace de services. D’autres membres du Groupe d’experts auraient voulu que le rôle du conseil en vienne à englober la formulation d’une perspective stratégique concernant les affaires réglementaires, et que le conseil exerce un rôle de supervision en ce qui touche les modifications des règles et des politiques que la Commission soumettrait au ministre des Finances pour examen. On peut avancer des arguments à l’appui de l’un et l’autre de ces points de vue au sujet du rôle que doit remplir le Conseil de gouvernance dans la surveillance de la Commission. Les architectes de la Commission devraient étudier ces deux points de vue avec soin.

Tous les membres du conseil seraient indépendants de l’équipe de direction de la Commission. Cependant, le président de la Commission en serait membre d’office. Le conseil serait tenu de communiquer périodiquement au ministre fédéral des Finances les constatations découlant de ses activités de surveillance.

d) ComitÉ fÉdÉral provincial des candidatures

Le ministre fédéral des Finances et les administrations participantes auraient tous la possibilité de nommer un membre au comité des candidatures. Le comité serait chargé de recommander au ministre des Finances des candidats aux postes de membres de la Commission, dont ceux de commissaires (notamment le président et les vice-présidents), de membres du conseil de gouvernance et d’arbitres du tribunal d’arbitrage indépendant (décrit plus loin). Le ministre des Finances serait tenu de prendre en compte, aux fins de nomination, uniquement les candidats proposés par le comité des candidatures. Cette façon de procéder permettrait de favoriser le maintien d’un équilibre régional dans le processus de nomination.

e) Conseil des ministres

Un conseil des ministres composé du ministre fédéral des Finances et d’un ministre désigné par chacune des administrations participantes devrait être établi. Le conseil discuterait de l’élaboration des politiques en matière de valeurs mobilières et de la gestion courante du système. Il offrirait une tribune pour discuter des nouveaux enjeux relatifs aux marchés des capitaux canadiens et pour faire en sorte que la réglementation des valeurs mobilières réponde aux besoins distincts des régions et des secteurs industriels du Canada. Le conseil examinerait les modifications proposées de la loi sur les valeurs mobilières. Les provinces auraient le pouvoir d’opposer leur veto à tout projet de modification législative³².

f) Tribunal d’arbitrage indÉpendant

Comme nous l’avons mentionné précédemment, nous appuyons la création d’un tribunal d’arbitrage indépendant. Dans la structure que nous recommandons, le tribunal assumerait des fonctions d’arbitrage qui, autrement, devraient être exercées par la Commission. Certaines décisions relèveraient toutefois encore de cette dernière, entre autres celles concernant les exceptions discrétionnaires relatives aux règlements et règles sur les valeurs mobilières, ainsi que les questions ayant trait aux offres publiques d’achat contestées. Les affaires quasi criminelles ou criminelles continueraient d’être renvoyées aux autorités compétentes et jugées par l’entremise du système judiciaire³³. Les arbitres seraient nommés sur la recommandation du comité des candidatures. Le ministre fédéral des Finances ordonnerait à la Commission d’affecter chaque année un certain montant au financement du tribunal. Les membres du Groupe d’experts avaient des opinions partagées quant au rôle que devrait jouer le conseil de gouvernance dans la surveillance du tribunal. Certains membres ont mentionné que le conseil devrait superviser les activités du tribunal afin de favoriser son efficacité opérationnelle, alors que d’autres étaient d’avis que le conseil ne devrait pas exercer une telle fonction, car cela pourrait compromettre l’indépendance du tribunal.

Le tribunal devrait être conçu de manière à maximiser son efficacité. En premier lieu, les arbitres devraient posséder des compétences dans les domaines de la réglementation des valeurs mobilières, des marchés des capitaux et de l’arbitrage. Il pourrait s’agir de juges à la retraite ou d’anciens commissaires de commissions provinciales des valeurs mobilières. Les arbitres seraient nommés pour une durée maximale de cinq ans. En second lieu, le tribunal devrait être en mesure d’assurer une présence dans les régions. Il faudrait envisager de façon très sérieuse l’établissement de bureaux à l’échelle du Canada afin de permettre la tenue d’audiences et l’acquisition de compétences à l’échelon local. Enfin, le tribunal devrait pouvoir compter sur un arbitre en chef chargé de surveiller ses activités.

g) Organismes d’autoréglementation

Les OAR, tels que l’OCRCVM et la MFDA, et d’autres organismes de réglementation, comme le Groupe TSX, continueraient de jouer un rôle crucial dans la réglementation des marchés des capitaux canadiens. Dans le cadre de la structure que nous recommandons, les OAR seraient assujettis à l’organisme unique de réglementation des valeurs mobilières. En plus de réduire les coûts de conformité des OAR, cela donnerait probablement lieu à une réglementation plus uniforme, car la Commission pourrait veiller à ce qu’il y ait une plus grande cohérence entre ses politiques et celles des OAR.

Le Groupe d’experts est d’avis que l’autoréglementation est une caractéristique importante de notre système réglementaire et qu’elle doit être conservée, mais il a entendu de nombreuses plaintes au sujet du manque d’indépendance des OAR par rapport au secteur et de leurs liens – contractuels plutôt que législatifs – avec l’organisme de réglementation. Beaucoup d’investisseurs ont également exprimé des préoccupations concernant le processus de traitement des plaintes et de recours. Notre mandat ne prévoyait pas l’examen approfondi des OAR, et nous faisons remarquer qu’un tel examen par les Autorités canadiennes en valeurs mobi­lières est en cours depuis un certain temps déjà. La Commission, une fois établie, devrait faire le point sur le rendement et les responsabilités des OAR.

h) Bureau de surveillance des marchés des capitaux

Les négociations entourant la création d’un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières et la mise en œuvre de celui-ci prendront un certain temps. Nous croyons toutefois que des mesures immédiates devraient être prises en vue d’établir une forte présence nationale en matière de réglementation des valeurs mobilières.

Le bureau serait chargé d’assurer un leadership à la fois national et international en matière de réglementation des valeurs mobilières. Il collaborerait avec les orga­nismes de réglementation afin d’élaborer des politiques qui tiennent compte des intérêts supérieurs du Canada, et non de ceux d’une administration en particulier. Il assurerait une surveillance étroite des marchés des capitaux. Nous prévoyons que le rôle et les fonctions du bureau seront absorbés par la Commission une fois que celle-ci sera opérationnelle.

III. Raisons pour lesquelles la structure que nous recommandons est prÉfÉrable pour le Canada

La structure proposée prévoit une reddition de comptes claire à l’échelle nationale à l’intention des participants au marché et du public. Le ministre fédéral des Finances et, ultimement, le Parlement seraient responsables de la réglementation des valeurs mobilières au Canada. Les décisions seraient prises par un organisme unique, au lieu de treize organismes, favorisant ainsi la prise de mesures rapides et déterminantes. Le mandat national associé à la réglementation des marchés des capitaux concor­derait avec le caractère national des marchés des capitaux du Canada. L’organisme unique de réglementation des valeurs mobilières contribuerait à une meilleure coordination avec les organismes de réglementation nationaux et internationaux. Globalement, le Canada aurait une plus grande capacité d’intervention en cas d’instabilité financière.

La structure décentralisée, comportant des bureaux régionaux dans les principaux centres financiers ainsi qu’un réseau de bureaux locaux de plus petite taille, ferait en sorte que les intérêts provinciaux et régionaux soient pleinement représentés à tous les niveaux décisionnels, à quoi l’on ajouterait les avantages découlant de la coordination, sur le plan à la fois de la gestion interne et des relations avec d’autres organismes nationaux et internationaux de réglementation financière. Les bureaux régionaux et locaux viendraient appuyer les mesures d’application prises à l’échelon local, serviraient de points de contact pour les plaintes au sujet d’actes fautifs de nature réglementaire et fourniraient des services généraux visant à combler les besoins des participants au marché locaux et du public.

La structure regrouperait un sein d’un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières toutes les activités d’élaboration de politiques et de règles au Canada, ce qui ferait en sorte de rendre la réglementation des valeurs mobilières mieux adaptée et plus uniforme. Comme nous l’avons mentionné précédemment, la structure favoriserait une innovation accrue en matière de réglementation, notamment le recours à une réglementation davantage proportionnée et fondée sur des principes, et elle permettrait de réaliser des progrès concernant l’établissement d’un système complet de mesure du rendement en matière de réglementation des valeurs mobilières au Canada. En outre, les entités réglementées ne seraient plus tenues de se conformer aux règles des organismes de réglementation de plusieurs administrations, parfois même les treize, et cela vaudrait aussi pour les frais. En effet, elles ne devraient payer des frais qu’à un seul organisme et ne se conformer qu’à un seul ensemble de règles et de règlements. Cela permettrait de réduire le fardeau de conformité et d’utiliser les ressources à des fins plus productives.

Les activités d’application des lois et des règlements en matière de valeurs mobi­lières ne seraient plus fragmentées entre treize administrations distinctes. Elles relèvraient exclusivement de la responsabilité de l’organisme unique de réglementation. Cela ferait en sorte de favoriser une meilleure utilisation des ressources consacrées au respect des lois et règlements et de regrouper les compétences. On pourrait dès lors veiller à ce que les priorités en matière d’application et la protection des investisseurs soient uniformes à l’échelle du Canada. Les activités d’application seraient améliorées grâce à l’adoption d’une approche davantage fondée sur des principes et à la mise à profit de l’approche fondée sur le risque actuellement employée au Canada. En outre, l’établissement d’un tribunal d’arbitrage indépendant aiderait à s’assurer que les participants au marché des capitaux bénéficient d’audiences équitables partout au Canada.

La structure recommandée permettrait aux investisseurs d’être mieux représentés. Le comité des investisseurs indépendant veillerait à ce que, au moment d’élaborer les politiques de réglementation des valeurs mobilières, on tienne davantage compte des points de vue des investisseurs. Il ferait connaître à la Commission canadienne des valeurs mobilières les enjeux relatifs aux investisseurs, et ce, en toute indépendance. La Commission ou un autre organisme de réglementation indépendant pourrait veiller à ce que les investisseurs disposent de connaissances de base. Les investisseurs, où qu’ils se trouvent au Canada, pourraient également choisir de soumettre un recours financier à la Commission, sans avoir à faire appel au système judiciaire. Les investisseurs victimes d’actes fautifs seraient indemnisés rapidement grâce au fonds d’indemnisation des investisseurs de la Commission.

La structure ferait en sorte de rehausser la réputation de la réglementation des marchés des capitaux canadiens à l’étranger. La Commission serait en mesure de mieux représenter le Canada lors de rencontres internationales et de s’exprimer avec force et d’une seule voix lors de négociations. Elle pourrait être, par exemple, en mesure de collaborer plus efficacement avec d’autres pays pour régler bon nombre de questions urgentes relatives à la réglementation internationale, notamment en ce qui concerne l’élaboration et la surveillance de normes internationales de comptabilité et de vérification, la surveillance des organismes de cotation et la réglementation des instruments dérivés. En outre, l’existence d’une approche réglementaire unique et simplifiée rendrait les marchés des capitaux canadiens plus attirants pour les émetteurs et les investisseurs étrangers.

La structure fragmentée de la réglementation des valeurs mobilières affaiblit le cadre réglementaire du secteur financier canadien, qui fait par ailleurs l’objet d’un leadership fédéral solide. La structure que nous recommandons devrait être mise en œuvre le plus rapidement possible, afin que le Canada puisse se positionner de manière à pouvoir mieux réagir en cas d’instabilité financière et à obtenir de meilleurs résultats en matière de réglementation des valeurs mobilières.

IV. Orientations futures concernant la modernisation de la rÉglementation du secteur financier

Nous croyons que, une fois établie la marche à suivre pour créer la Commission canadienne des valeurs mobilières, il faudrait élargir la portée de l’évaluation afin de déterminer si le Canada doit procéder à une réforme de la réglementation de son secteur financier. Beaucoup d’institutions financières canadiennes mènent des activités recoupant les secteurs des banques, de l’assurance et des valeurs mobi­lières. Or, la réglementation de ces institutions est établie par des organismes distincts qui s’attachent à des aspects particuliers au lieu d’examiner les activités dans leur ensemble. Cela a eu une incidence sur la sécurité et la solidité du système financier, et sur l’efficacité générale de la réglementation. On pourrait donc saisir l’occasion pour réformer la structure de la réglementation du secteur financier afin de mieux tenir compte des réalités du secteur des services financiers à l’heure actuelle. À cet égard, nous nous sommes intéressés aux recommandations formulées dans notre étude de recherche sur ce sujet, selon lesquelles le Canada devrait envisager de mettre en œuvre une approche réglementaire fondée sur des objectifs, dans le cadre soit d’un modèle prévoyant un organisme unique et consolidé de réglementation du secteur financier, soit d’un modèle à deux entités, qui entraînerait la création de deux organismes distincts pour la réglementation prudentielle et la conduite des affaires³⁴.  

Notes en fin de chapitre

²⁷ Les raisons pour lesquelles l’Ontario ne souhaite pas participer au système de passeport sont expliquées dans l’Avis 11–904 de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, « Request for Comment regarding the Proposed Passport System ».

²⁸ D’autres préoccupations concernant la structure de réglementation des valeurs mobilières au Canada ont été exprimées précédemment par des groupes d’experts et des commentateurs. Voir, par exemple, le Groupe Crawford sur un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières (2006), le Comité de personnes averties chargé d’examiner la structure de réglementation des valeurs mobilières au Canada (2003), ou encore Harris, Douglas A., Symposium sur la réglementation des valeurs mobilières au Canada : harmonisation ou nationalisation? Capital Markets Institute (octobre 2002).

²⁹ Pour obtenir plus d’information au sujet de la crise du PCAA non bancaire au Canada, voir Chant, John, La crise du PCAA au Canada : incidence sur la réglementation des marchés financiers, Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières (2009).

³⁰ Voir la section du rapport intitulée « Objectifs de la réglementation des valeurs mobilières ».

³¹ Le CSIF est présidé par le surintendant des institutions financières et est composé du sous ministre des Finances, du gouverneur de la Banque du Canada, du président de la Société d’assurance-dépôts du Canada et du commissaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada. Le CCS est composé des mêmes hauts fonctionnaires, mais il est présidé par le sous ministre fédéral des Finances.

³² Les ministres provinciaux pourraient opposer leur veto à une modification lorsqu’ils représentent la majorité des provinces participantes comptant la majorité de la population de l’ensemble des provinces participantes.

³³ La plupart des lois provinciales relatives aux valeurs mobilières contiennent des dispositions selon lesquelles les violations de ces lois constituent des infractions quasi criminelles. Les infractions quasi criminelles peuvent entraîner des peines à caractère punitif, y compris l’emprisonnement. Les infractions quasi criminelles sont actuellement prévues dans les lois provinciales régissant les valeurs mobilières, tandis que les infractions criminelles sont prévues dans le Code criminel.

³⁴ Pan, Eric J., Réforme structurelle de la réglementation financière au Canada, Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières (2009).