L’application uniforme, observable et rapide des lois et des règles en matière de valeurs mobilières s’avère essentielle lorsqu’il s’agit de décourager la commission d’actes fautifs, de protéger les investisseurs, d’accroître la confiance de ceux-ci et d’encourager la participation aux marchés des capitaux.

Nous sommes troublés par les préoccupations exprimées lors de nos consultations au sujet de l’application des lois et règlements en matière de valeurs mobilières au Canada. Les intervenants ont mentionné que les activités d’application n’avaient pas une portée suffisante ou qu’elles n’étaient pas assez perfectionnées pour vraiment décourager la commission d’actes fautifs. Ils ont constaté que, lorsque des mesures sont prises, celles-ci se traduisent rarement par des poursuites contre des personnes dont les actes ont entraîné des pertes importantes pour des Canadiens. Afin d’étayer ce point, les intervenants ont fait valoir que les organismes américains d’application semblent avoir plus de succès que les autorités canadiennes pour ce qui est de poursuivre des Canadiens coupables de crimes relatifs aux marchés des capitaux. L’un des gestionnaires d’une importante caisse de retraite canadienne a indiqué que la politique de la caisse était d’acheter des actions canadiennes sur les bourses américaines, afin que les porteurs de parts bénéficient des mesures d’application et des recours qui sont en vigueur aux États-Unis.

Nous nous inquiétons également du fait que le manque de rigueur des activités d’application puisse nuire à la réputation du Canada et entraîner des coûts économiques trop importants. Certaines études économiques récentes ont montré de façon empirique que le coût des capitaux propres est plus élevé dans les pays où les investisseurs sont moins bien protégés contre les risques de pertes découlant d’actes fautifs³⁵. Par conséquent, les investisseurs veulent une contrepartie pour le risque additionnel et les régimes d’application généralement moins efficaces.

Nous n’avons pas le mandat de procéder à un vaste examen du système d’application au Canada. Bon nombre de groupes d’experts et de commentateurs se sont penchés sur les questions entourant l’application des lois et règlements ces dernières années³⁶. Cependant, étant donné les préoccupations exprimées par les intervenants et l’importance de faire les choses correctement pour assurer la bonne marche de l’économie, nous avons cru bon de fournir une certaine orientation.

Nous sommes d’avis que l’établissement d’une commission unique des valeurs mobi­lières, relevant du Parlement, constituerait un important pas en avant en vue du renforcement des mesures d’application administrative. Comme nous l’avons mentionné précédemment, le fait de regrouper les activités d’application administrative de treize commissions et de les confier à une commission unique permettrait de concentrer les ressources ainsi que d’éliminer les fonctions faisant double emploi et les chevauchements, et favoriserait une protection plus uniforme des investisseurs à l’échelle du Canada. Nous sommes également arrivés à la conclusion que le fait de confier les mesures d’application administrative à la Commission pourrait se traduire par une harmonisation et une coopération accrues avec les organismes fédéraux et internationaux chargés de l’application pénale. Ce dernier point est d’autant plus important que dans la plupart des pays, y compris au Canada, le pouvoir de conclure des traités est détenu par l’État fédéral.

Nous reconnaissons que des efforts considérables sont déployés à l’heure actuelle pour améliorer l’application pénale. Par exemple, dans le cadre du programme dirigé par la GRC des Équipes intégrées de la police des marchés financiers (EIPMF), qui enquêtent sur les infractions criminelles relatives aux marchés financiers au Canada, on s’emploie à mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport Le Pan³⁷. Nous avons été encouragés par les accusations criminelles récemment portées dans un certain nombre de cas ayant retenu l’attention du public³⁸. Il faut laisser le temps aux réformes de s’accomplir. Cela dit, nous constatons que les mesures d’application pénale, comme c’est le cas pour la réglementation des valeurs mobilières, semblent souffrir des limites imposées par une structure fragmentée. Les compétences et les ressources en matière d’enquête, de poursuite et d’arbitrage qui sont consacrées au traitement des affaires criminelles varient d’une province à l’autre, ce qui semble nuire à la capacité du Canada de se doter d’un système national d’application efficace.

Nous recommandons que, outre l’établissement de la Commission canadienne des valeurs mobilières, on procède à l’examen de réformes structurelles de plus grande envergure visant à renforcer l’application au Canada. Selon nous, il conviendrait de porter une attention particulière au projet de réforme structurelle soumis par la Coalition canadienne pour une bonne gouvernance dans le cadre de notre processus de consultation³⁹. Ce projet consiste en l’établissement d’une Direction nationale de l’application, qui relèverait de la Commission (voir la figure 1). La Direction comporterait deux divisions distinctes et indépendantes : l’une serait chargée des enquêtes et des poursuites relatives aux mesures d’application administrative, et l’autre, des activités correspondantes en matière d’application pénale. Les affaires de nature administrative continueraient d’être tranchées par le tribunal d’arbitrage indépendant. Les affaires de nature criminelle seraient portées devant des tribunaux criminels spécialisés. Ceux-ci seraient présidés par des juges possédant les compétences requises pour rendre des décisions en cas d’infractions criminelles liées aux marchés des capitaux.

(FIGURE 1)

Comme l’indique notre étude de recherche sur une proposition de structure équivalente, le regroupement des fonctions d’application administrative et pénale peut aider à renforcer ces fonctions au Canada⁴⁰. D’abord, les compétences en matière d’application administrative et pénale (enquêtes et poursuites) sont réparties à la grandeur du pays. La Direction regrouperait ces compétences, ce qui pourrait entraîner une amélioration des résultats. Ensuite, l’interaction entre les responsables de l’application administrative et les responsables de l’application pénale est souvent lente et mal coordonnée. La Direction permettrait de faire des choix plus rapides et judicieux pour ce qui est d’entreprendre des enquêtes et des poursuites de nature administrative ou criminelle. Enfin, il est parfois difficile de coordonner les enquêtes et les activités d’application transfrontalières étant donné la structure fragmentée des fonctions d’application. La Direction offrirait un point de contact unique pour l’ensemble des questions reliées à l’application, ce qui favoriserait une meilleure coordination avec les autorités réglementaires et pénales étrangères.

Certains ont fait valoir que cette réforme structurelle devrait être entreprise même en l’absence d’une commission unique des valeurs mobilières. Selon nous, un cadre regroupant plusieurs administrations aurait pour effet de diluer les avantages structurels importants qui pourraient découler d’une telle réforme. Nous tenons également à mentionner que, même en présence d’une commission unique des valeurs mobi­lières, une telle réforme structurelle, bien qu’elle puisse comporter de nombreux attraits et sembler simple sur le plan conceptuel, constituerait une entreprise considérable et ne pourrait probablement pas être mise en œuvre rapidement. Elle nécessiterait l’appui et la collaboration de multiples administrations et orga­nismes canadiens.

Notes en fin de chapitre

³⁵ Voir, par exemple, Witmer, Jonathan, « The Cost of Equity in Canada: An International Comparison », document de travail de la Banque du Canada (21-2008) ou Hail, Luzi et Christian Leuz, « International Differences in the Cost of Equity Capital: Do Legal Institutions and Securities Regulation Matter? » (2006) Journal of Accounting Research, 44:3 485.

³⁶ Voir, par exemple, Cory, Peter and Marilyn Pilkington, Critical Issues in Enforcement, Groupe de travail pour la modernisation de la loi des valeurs mobilières au Canada (2006).

³⁷ Le Pan, Nick, conseiller spécial du commissaire de la GRC, « Améliorer les équipes intégrées de la police des marchés financiers et obtenir des résultats dans la lutte contre les crimes associés aux marchés financiers » (octobre 2007).

³⁸ Par exemple, en juin 2008, les EIPMF ont accusé six personnes d’avoir escroqué la société Royal Group Technologies Limited. Elles ont également appréhendé six anciens membres de la société Norbourg et porté 922 accusations criminelles contre eux.

³⁹ La présentation de la Coalition canadienne pour une bonne gouvernance au Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières est accessible à l’adresse www.groupeexperts.ca.

⁴⁰ Puri, Poonam, Un modèle pour l’application commune de la loi au Canada : l’Agence canadienne de police des marchés financiers et le Tribunal canadien d’arbitrage en matière de valeurs mobilières, Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières (2009).