1. Objectifs de la rÉglementation des valeurs mobiliÈres
2. Mesure du rendement en matiÈre de rÉglementation des valeurs mobiliÈres

La réglementation des valeurs mobilières doit viser des objectifs clairs pour donner des résultats qui servent aux mieux les intérêts des Canadiennes et des Canadiens. Dans cette section, nous présentons les objectifs qui, selon nous, sont les plus pertinents pour baliser la réglementation des valeurs mobilières au Canada. Nous commentons aussi les approches utilisées par les organismes de réglementation des valeurs mobilières, au Canada et dans d’autres pays où l’on retrouve des marchés des capitaux importants, afin de mesurer le rendement associé à la réglementation des valeurs mobilières. Nous estimons que des objectifs clairs et uniformes, conjugués à un bon système de mesure du rendement en regard de ces objectifs, contribueront à concrétiser l’avantage du Canada sur les marchés des capitaux mondiaux.

I. Objectifs de la rÉglementation des valeurs mobiliÈres

La réglementation des valeurs mobilières remplit un rôle important à l’appui du bon fonctionnement des marchés des capitaux. Ses objectifs de base consistent à promouvoir la protection des investisseurs, à hausser l’efficience économique grâce à une affectation optimale des capitaux et à renforcer la confiance à l’endroit des marchés des capitaux. Parallèlement à leurs efforts pour atteindre ces objectifs, les organismes de réglementation des valeurs mobilières doivent souvent tenir compte d’autres éléments, qui constituent les principes directeurs de la pratique réglementaire.

Notre ébauche de loi sur les valeurs mobilières énonce des objectifs de base et des principes directeurs que nous jugeons idoines pour la réglementation des valeurs mobilières au Canada (se reporter au tableau 1). Ces objectifs et principes corres­pondent aux pratiques exemplaires en vigueur au Canada ainsi qu’aux pratiques appuyées par l’Organisation internationale des commissions de valeurs⁴. Nous pensons que l’établissement d’un ensemble uniforme d’objectifs de base et de principes directeurs au Canada servira à mieux comprendre ce que la réglementation des valeurs mobilières est censée accomplir et la conduite que devraient adopter les organismes de réglementation des valeurs mobilières.

Au cours de nos travaux sur les objectifs et les principes, nous avons accordé une attention particulière à deux aspects qui doivent selon nous faire l’objet d’un examen approfondi, considérant la tourmente qui a secoué les marchés des capitaux mondiaux récemment. Nous avons discuté de la question de savoir, d’une part, si la réduction du risque systémique au niveau du système financier dans son ensemble devait être un objectif de base de la réglementation des valeurs mobilières, et d’autre part si l’accroissement de la concurrence et de l’innovation sur les marchés des capitaux canadiens devait constituer l’un des principes directeurs de la pratique réglementaire, comme l’ont recommandé d’autres groupes d’experts par le passé⁵. Notre point de vue sur ces deux sujets est présenté plus loin.

(TABLEAU 1)

a) Risque systÉmique

Lorsqu’il est question du risque systémique, les organismes de réglementation des valeurs mobilières se concentrent d’abord sur les questions de compensation et de règlement, sur l’établissement de normes de base en matière de fonds propres et sur les mesures destinées à limiter la propagation si un courtier en valeurs mobi­lières est en difficulté. Globalement, les organismes de réglementation ont joué un rôle nettement plus limité au chapitre de la stabilité financière globale par rapport à ce que prévoit le mandat des organismes de réglementation prudentielle et des banques centrales. Cette approche découlait en grande partie de cette idée reçue qui veut que les risques systémiques et les défaillances systémiques soient d’abord et avant tout associés aux banques.

Les derniers développements observés au sein du système financier mondial ont montré qu’il était nécessaire que les organismes de réglementation des valeurs mobilières prennent part à la gestion du risque systémique, ce qui doit passer par un renforcement de la surveillance et par des mesures destinées à améliorer la coordination et à participer à la gestion des crises. Confinées en grande partie aux institutions bancaires à une époque, les défaillances systémiques se manifestent de plus en plus souvent sur les marchés des capitaux. Cette transformation est attribuable en grande partie au fait qu’il est devenu plus facile de mobiliser des capitaux directement sur les marchés des capitaux que par l’intermédiaire des institutions financières traditionnelles dotées de protections systémiques.

En raison de ce changement, on en vient à craindre une augmentation du risque systémique sur les marchés des capitaux. L’innovation financière a conduit à l’apparition d’instruments de plus en plus complexes, dont l’incidence sur les marchés des capitaux n’est pas parfaitement comprise. Les fonds de couverture et les fonds des capitaux privés gagnent en importance, mais ils sont moins réglementés et sont plus opaques. Les maisons de courtage sont de plus en plus grandes et acquièrent une dimension plus internationale; il est plus fréquent de les voir s’affilier avec des banques ou des sociétés d’assurances, et elles participent davantage à des opérations internationales, particulièrement des opérations sur dérivés hors cote.

Au cours de nos consultations, les intervenants étaient généralement d’accord à l’idée qu’un organisme de réglementation des valeurs mobilières remplisse un rôle en vue de réduire le risque systémique au niveau du système financier dans son ensemble. Certains ont laissé entendre que, du fait que la nature du risque systémique évolue, tous les responsables de la réglementation du secteur financier doivent pouvoir y consacrer toute leur attention et toutes leurs capacités d’intervention, et ils doivent être capables d’intervenir de façon coordonnée. Ils estiment aussi que les organismes de réglementation des valeurs mobilières doivent participer activement aux efforts de réduction du risque systémique.

Après mûre réflexion, nous en sommes venus à la conclusion que le rôle incombant à un organisme de réglementation des valeurs mobilières aux fins de contribuer à la réduction du risque systémique devrait être énoncé expressément dans les lois et les règlements sur les valeurs mobilières. Bien que l’organisme de réglementation prudentielle et l’autorité monétaire aient un rôle plus direct à cet égard pour l’ensemble du système financier, les organismes de réglementation des valeurs mobilières devraient eux aussi intervenir de façon significative afin d’aider à réduire le risque systémique. Nous pensons en outre que les organismes de réglementation des valeurs mobilières devraient être autorisés à prendre des mesures provisoires en cas d’événements survenant sur les marchés qui sont susceptibles d’engendrer un risque systémique pour les marchés des capitaux du Canada. C’est pourquoi l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières que nous proposons énonce un tel pouvoir.

b) Concurrence et innovation

L’intégration des marchés des capitaux mondiaux force de plus en plus les orga­nismes de réglementation à réduire le fardeau de la réglementation afin que cette dernière présente un meilleur rapport coût-efficacité que celles des autres administ­rations. Ce contexte plus international a amené des commentateurs et des groupes d’experts à faire valoir que l’un des principes directeurs des organismes de réglementation des valeurs mobilières devrait être de favoriser la concurrence et l’innovation sur les marchés des capitaux du Canada. Cela dit, par suite des turbulences qui ont balayé les marchés des capitaux récemment, on doit se demander si les efforts axés sur le rapport coût-efficacité de la réglementation ne sont pas allés trop loin. Il est manifeste que, dans certains cas, on a permis des innovations financières sans prévoir des balises réglementaires adéquates, et aussi que certaines institutions financières ont pu prendre des risques excessifs sans disposer des liquidités et des capitaux nécessaires pour assumer les pertes éventuelles.

Nous estimons que la réglementation des marchés des capitaux et du secteur financier en général a pour objectif fondamental de maintenir la confiance du public envers l’intégrité du système et de protéger les investisseurs. Tout comme beaucoup d’autres observateurs, nous avons été profondément troublés par les excès qui semblent avoir été commis à l’intérieur du système financier et qui ont maintenant des conséquences dévastatrices pour nous tous. Il faudra examiner et recalibrer la réglementation afin de protéger les investisseurs et de rétablir la confiance à l’endroit des marchés des capitaux mondiaux. Toutefois, à long terme, l’économie mondiale conservera sa dimension concurrentielle, et les coûts imposés par la réglementation des activités sur les marchés des capitaux continueront d’influer sur l’affectation du capital, et donc sur l’investissement des entreprises, la croissance de l’emploi et le niveau de vie. Il n’est pas possible d’élaborer une réglementation sans prendre en compte le fardeau qu’elle imposera aux participants au marché.

II. Mesure du rendement en matiÈre de rÉglementation des valeurs mobiliÈres

Le degré de mesure du rendement en matière de réglementation des valeurs mobi­lières au Canada varie de façon marquée. Certains organismes de réglementation en font une priorité, mais ce n’est pas le cas de tous. Or, cette situation a une incidence sur la capacité qu’ont les participants au marché et le public d’amener les organismes de réglementation des valeurs mobilières à rendre des comptes. Nous croyons qu’il devrait exister un système exhaustif et unique de mesure du rendement en matière de réglementation des valeurs mobilières au Canada.

Des initiatives importantes sont en cours dans de nombreux pays dans le but d’élaborer des systèmes permettant de mesurer le rendement des activités de réglementation sur les marchés des capitaux. Il convient de souligner en particulier les mesures prises par la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique et par la Financial Services Authority (« FSA ») du Royaume-Uni⁶. Nous pensons que ces exemples devraient être pris en compte dans le contexte de l’établissement d’un système exhaustif de mesure du rendement en matière de réglementation des valeurs mobilières au Canada.

a) Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique

La Commission a mis au point l’un des systèmes de mesure du rendement les plus perfectionnés qui soient comparativement aux autres organismes de réglementation des valeurs mobilières au Canada. Elle exerce une gestion active de ce système et entend bien continuer de l’améliorer. Elle utilise actuellement treize indicateurs de rendement. Elle présente les résultats de l’évaluation de son rendement dans son rapport annuel et son plan de prestation de services pour l’avenir; ces documents étant mis à la disposition du public.

La Commission évalue le rendement atteint dans l’accomplissement de sa mission⁷ en mesurant sa progression en vue de l’atteinte de ses objectifs, c’est à dire : promouvoir une culture de conformité à la réglementation; prendre des mesures décisives en cas de manquement; aider les investisseurs à enrichir leurs connaissances; et préconiser des règles et des lignes directrices intelligentes. Une stratégie est prévue afin d’appuyer l’atteinte de chacun de ces objectifs et est assortie de différents indicateurs de rendement. Par exemple, l’objectif d’intervention décisive en cas de manquement est étayé par trois stratégies : l’élimination des pratiques abusives sur le marché des titres de second rang en Colombie-Britannique; l’élimination des fraudes en valeurs mobilières; et l’accroissement des capacités d’enquête criminelle dans la province pour ce qui est des crimes financiers. L’évaluation du rendement de la Commission à cet égard est fondée sur les mesures prises pour donner suite aux cas de manquement et les échéanciers de règlement des dossiers d’application : dans le premier cas, on prend en compte le pourcentage de nouveaux cas de manquement actif ayant amené la Commission à intervenir; dans le second, on considère la durée moyenne (en mois) de traitement des dossiers ayant fait l’objet d’un règlement ou d’une décision. Ainsi qu’on peut le voir au tableau 2, la Commission présente les résultats et objectifs de l’année en cours et de l’année précédente ainsi que des objectifs pour l’année à venir.

La Commission utilise uniquement des indicateurs de rendement qui permettent d’évaluer les progrès dans l’atteinte de ses quatre objectifs sur une période de plusieurs années. Il est ainsi possible de mesurer adéquatement le rendement au fil du temps et de déterminer si les nouvelles approches de réglementation donnent les résultats escomptés. En outre, la Commission n’utilise que des indicateurs pour lesquels elle est en mesure de recueillir des données exactes et d’établir des repères en temps opportun. Elle cherche constamment des moyens de comparer ses activités de réglementation avec celles d’autres organismes de réglementation.

(TABLEAU 2)

b) Financial Services Authority

Aux termes de la loi, la FSA est tenue de faire rapport sur son rendement en regard de son mandat prévu par la loi. Elle mesure son rendement par rapport à trois buts stratégiques, qui reflètent ses objectifs législatifs ainsi que ses principes de saine réglementation. Les buts stratégiques consistent à aider les consommateurs de détail afin qu’ils aient droit à un traitement équitable, à promouvoir des marchés efficients, ordonnés et équitables, ainsi qu’à accroître les capacités et l’efficacité opérationnelles. Les progrès accomplis en vue d’atteindre ces buts stratégiques sont évalués en fonction des résultats escomptés. Le rendement est mesuré par rapport à ces résultats escomptés selon différents paramètres, entre autres des indicateurs généraux, des mesures portant sur les activités et d’autres ayant trait aux processus. La FSA a aussi prévu bon nombre de mesures pour faire le suivi de la prestation de services aux entités réglementées, et elle publie des statistiques clés sur la conformité et sur le respect de la loi. Elle travaille à l’élaboration de mesures plus adéquates pour évaluer les coûts et les avantages de la réglementation; il s’agit d’un aspect qui est particulièrement difficile à quantifier de façon utile.

Les résultats de l’évaluation du rendement sont présentés au comité exécutif et au conseil de la FSA tous les six mois, et ils sont communiqués au public chaque année dans différentes publications, dont le Outcomes Performance Report, le Performance Account et le rapport annuel de la FSA.

c) Un systÈme de mesure du rendement pour le Canada

À la lumière de ces pratiques exemp­laires, nous pensons qu’il faudrait définir des indicateurs de rendement uniformes en matière de réglementation des valeurs mobilières au Canada, et que ces indicateurs devraient être mesurés par rapport aux objectifs énoncés dans la loi, aux normes de service en vigueur et aux résultats des activités d’application, sans oublier l’évaluation des coûts et des avantages de la réglementation.

Nous jugeons important que les organismes de réglementation des valeurs mobi­lières fixent des cibles d’efficience des services dans les situations où il existe des interactions importantes avec les entités réglementées et avec la population. Il faudrait mesurer constamment le rendement en fonction de ces cibles et en communiquer les résultats au public. La communication de cette information servirait à définir des attentes en matière de service et amènerait probablement les organismes de réglementation à hausser la qualité de leurs services et à tenir davantage compte des attentes de leur clientèle.

Nous pensons que l’information sur le rendement devrait être présentée au public au moins une fois l’an. Cette information devrait être communiquée sous une forme claire et concise, et le public devrait être en mesure de voir le rendement atteint par les organismes de réglementation, en fonction des résultats passés et des jalons fixés pour l’avenir.

Notes en fin de chapitre

⁴ L’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) est une tribune coopérative internationale regroupant des organismes de réglementation des valeurs mobilières. Ses membres réglementent plus de 90 % des marchés de valeurs mobilières de la planète. L’OICV a élaboré un ensemble d’objectifs de base et de principes afin de fournir une orientation aux organismes de réglementation des valeurs mobilières. On se reportera à la publication de l’OICV intitulée Methodology for Assessing Implementation of the IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation (février 2008).

⁵  Le Groupe de travail pour la modernisation de la réglementation des valeurs mobilières au Canada (2006); le Groupe Crawford sur un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières au Canada (2006) et le Comité d’examen quinquennal (Ontario, 2003).

⁶ On trouvera à l’appendice 3 des précisions sur les études de recherche commandées.

⁷ La mission de la Commission des valeurs mobilières de la Colombie Britannique consiste à préserver et à promouvoir l’intérêt public en favorisant l’émergence d’un marché des valeurs mobilières à la fois équitable et digne de la confiance du public, ainsi qu’en appuyant le dynamisme et la compétitivité de l’industrie des valeurs mobilières, qui offre des occasions d’investissement ainsi qu’un accès aux capitaux.