Nous avons examiné les avantages d’un tribunal d’arbitrage indépendant pour le Canada. Nous constatons que cette question a trait pour l’essentiel à l’équité perçue du processus d’arbitrage des questions de réglementation plutôt qu’au renforcement de l’application.

La plupart des commissions des valeurs mobilières du Canada remplissent des fonctions de réglementation, d’application et d’arbitrage. Elles élaborent des politiques et des règles; elles enquêtent sur les manquements présumés à la réglementation et entament des poursuites au besoin; et elles dirigent les procédures d’arbitrage. L’arbitrage des questions de réglementation est confié aux commissaires, qui président les audiences tenues pour examiner les faits, prendre connaissance des arguments et rendre une décision. De nombreux commentateurs font valoir que cette structure multifonctionnelle des commissions alimente la perception voulant que la procédure d’arbitrage soit injuste, faute d’indépendance et d’impartialité. Ils recommandent que cette fonction soit confiée à un tribunal d’arbitrage indépendant¹⁹.

Dans le but d’éclairer nos travaux, nous avons commandé une étude de recherche sur le tribunal d’arbitrage indépendant du Québec, le Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières (ci-après, le « Bureau »)²⁰. Il s’agit du seul tribunal du genre au Canada pour ce qui est des questions de réglementation des valeurs mobilières. Le Bureau a été créé en 2004, dans le cadre d’un ensemble de réformes structurelles dont l’élément central a consisté à créer l’organisme de réglementation intégrée du secteur financier au Québec, l’AMF. En vertu de la Loi sur les valeurs mobilières du Québec, le Bureau dispose de pouvoirs d’application générale pour assurer la conformité, notamment le pouvoir de révoquer des permis, de bloquer des actifs et d’imposer d’autres sanctions administratives. Il peut également exa­miner les décisions rendues par l’AMF et d’autres organismes d’autoréglementation reconnus, comme l’OCRCVM. Le Bureau compte trois membres à temps plein, incluant le président et le vice-président, et trois membres à temps partiel, chacun possédant une vaste expérience de la réglementation et des litiges dans le domaine des valeurs mobilières. Les membres sont nommés par le gouvernement du Québec pour une période de cinq ans. Les décisions du Bureau peuvent être portées en appel devant les tribunaux québécois. Les opérations financières du Bureau sont supervisées par le ministre des Finances et le vérificateur général du Québec.

Nous estimons que l’exemple offert par le Bureau tend à confirmer les avantages que présenterait l’établissement d’un tribunal d’arbitrage indépendant. Notre étude de recherche sur le Bureau conclut aussi à l’utilité d’un tel tribunal. L’expérience acquise jusqu’ici permet de tempérer les craintes exprimées au sujet de la séparation de la fonction d’arbitrage, principalement sous l’angle de la fonction d’élaboration de politiques et d’un risque d’excès de procédures. Toutefois, ainsi qu’il en question à la section intitulée « La structure que nous recommandons pour le Canada », certains membres du Groupe d’experts souhaiteraient que l’on exerce une supervision du tribunal d’arbitrage indépendant dans une optique de promotion de l’efficience opérationnelle, tandis que d’autres membres jugent qu’une telle fonction pourrait remettre en cause l’indépendance du tribunal.

Dans beaucoup des décisions rendues par le Bureau depuis 2004, on invoquait l’intérêt public. Aux fins de définir en quoi consiste l’intérêt public, le Bureau s’est penché sur les objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières, soit promouvoir la protection des investisseurs et accroître l’efficience économique. Cette approche concorde avec celle d’autres commissions des valeurs mobilières au Canada ainsi qu’avec la démarche suivie par la Cour suprême du Canada. Il semble que les décisions du Bureau tiennent compte des fonctions d’élaboration de politiques et d’établissement de règles de l’AMF. Enfin, le Bureau applique des procédures qui contribuent à l’équité des audiences. Ces procédures reflètent le sérieux des travaux menés mais ne semblent pas être indûment fastidieuses ni entraîner des retards.

Nous croyons qu’un tribunal d’arbitrage indépendant devrait être mis sur pied dans le contexte d’une loi sur les valeurs mobilières unique, dont l’application relèverait d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique pour l’ensemble du Canada. Un tribunal national qui se prononcerait sur les dossiers lui étant soumis en se fondant sur la réglementation des valeurs mobilières et les règles appliquées par un organisme de réglementation unique pourrait rendre des décisions plus uniformes et regrouper l’expertise en matière d’arbitrage. Ce tribunal serait aussi plus à même d’appuyer une approche de réglementation des valeurs mobilières fondée davantage sur des principes, puisqu’il serait probablement en mesure d’assurer une interprétation et une application plus uniformes de ces prin­cipes dans ses décisions.

En l’absence d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique, il conviendrait d’examiner les propositions donnant suite aux interventions récentes en faveur de la création d’un tribunal d’arbitrage pancanadien indépendant à l’intérieur du système actuel²¹. Un tel tribunal pourrait être établi unilatéralement par les provinces, ou encore en collaboration avec l’administration fédérale, tout dépendant des pouvoirs d’arbitrage que l’on souhaite déléguer au tribunal²².

Notes en fin de chapitre

¹⁹ Voir notamment Osborne, C.A., D.J. Mullan et B. Finlay, Report of the Fairness Committee to the Ontario Securities Commission (2004).

²⁰ Rousseau, Stéphane, L’expérience du Québec au regard d’un tribunal administratif indépendant spécialisé en valeurs mobilières : une étude du Bureau de décision et de révision en valeurs mobi­lières, Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières (2009).

²¹ Voir par exemple Jérôme-Forget, Monique, Mise en place du régime de passeport en valeurs mobi­lières, allocution à l’Institut des fonds d’investissement du Canada, Toronto (octobre 2007).

²² Rousseau, supra 20.