INTRODUCTION

Le Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières («  Groupe d’experts  ») a recommandé, dans son Rapport final que l’on adopte une loi complète et d’application nationale sur les valeurs mobilières, pour régir les marchés des capitaux canadiens. L’ébauche de loi sur les valeurs mobilières (« l’ ELVM » ou la «  Loi  ») a été préparée pour servir de fondement sur lequel s’appuyer pour élaborer une telle loi, et elle montre la façon dont certaines recommandations précises du Groupe d’experts concernant une loi nationale sur les valeurs mobilières pourraient être mises en œuvre. Les commentaires qui accompagnent l’ELVM ont pour objectif d’expliquer la façon dont l’ELVM a été élaborée, les approches qui ont été adoptées pour en rédiger les diverses dispositions ainsi que leur justification sous-jacente. Par ailleurs, le présent document donne un aperçu de certaines dispositions de fond de l’ELVM. Il s’accompagne d’un tableau qui présente les sources sur lesquelles certaines dispositions de l’ELVM sont fondées (Annexe A).

a) Contexte de l’élaboration de l’ELVM

Certes, l’élaboration de l’ELVM a donné lieu à l’examen d’un certain nombre de questions stratégiques, organisationnelles et de fond, mais il convient de se pencher en profondeur sur plusieurs autres questions, notamment l’établissement des dispositions souhaitables concernant la transition ainsi que les aspects institutionnels de l’organisme de réglementation des valeurs mobilières et du tribunal d’arbitrage indépendant, à propos desquels le Groupe d’experts a formulé des recommandations dans son Rapport final. Le Groupe d’experts s’attend à ce que ces questions et d’autres enjeux soient pris en compte dans le cadre d’un processus de rédaction législative en bonne et due forme, de concert avec les provinces [1] participants ainsi que d’autres intervenants. C’est la raison pour laquelle l’ELVM ne contient pas certaines dispositions clés et porte principalement sur les éléments essentiels de la réglementation des valeurs mobilières.

Bien que le Groupe d’experts recommande une loi sur les valeurs mobilières qui soit d’application nationale, l’ELVM en soi ne contient pas de dispositions sur la façon de s’y prendre en l’absence d’un consentement unanime de la part de toutes les provinces. Le Groupe d’experts s’est penché sur la question dans la partie de son Rapport final intitulée « Cheminement de transition », qui présente plusieurs recommandations sur la meilleure façon d’assurer la transition vers un organisme national unique de réglementation des valeurs mobilières. Les recommandations portent notamment sur une approche progressive, selon laquelle l’application d’une loi nationale sur les valeurs mobilières pourrait être limitée aux administrations participantes, en attendant la transition vers un régime national intégral.

La simplification des questions concernant la transition et l’atténuation des éventuelles perturbations des marchés financiers font partie des principales questions prises en compte par le Groupe d’experts pour évaluer les diverses approches possibles quant à la rédaction d’une ébauche de loi sur les valeurs mobilières devant servir de fondement sur lequel s’appuyer pour élaborer une loi canadienne sur les valeurs mobilières. Le Groupe d’experts a également travaillé dans des délais très serrés, sans bénéficier de consultations publiques sur l’ELVM. Par conséquent, l’approche adoptée pour rédiger l’ELVM a principalement visé à harmoniser la réglementation des valeurs mobilières en vigueur dans les provinces. De ce point de vue, bien que certaines améliorations importantes aient été apportées, l’ELVM reflète dans une large mesure la réglementation des valeurs mobilières en vigueur dans les provinces.

Les réflexions dont il est question précédemment ont amené le Groupe d’experts à choisir une loi provinciale existante et en vigueur comme point de départ pour rédiger l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières. Les lois provinciales examinées dans cette optique englobaient celles qui étaient en vigueur dans les provinces qui comptent un grand nombre de participants au marché (c’est-à-dire l’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec). La loi de l’Alberta, la Securities Act («  ASA  ») s’est imposée d’elle-même pour plusieurs raisons : elle avait été révisée afin d’être harmonisée avec les instruments nationaux et multilatéraux adoptés par les membres des Autorités canadiennes en valeurs mobilières («  ACVM  »); elle est considérablement semblable à de nombreux égards aux régimes législatifs d’autres administrations souscrivant au système de « passeport » (soit toutes les provinces sauf l’Ontario); et au fil du temps elle a évolué pour devenir conforme, à maints égards dignes d’intérêt et concernant des questions de fond, à la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario («  LVMO  »). Il a également été tenu compte de concepts pertinents d’autres lois provinciales qui, dans la mesure du possible, ont été intégrés.

Certes, la rédaction de l’ELVM a été amplement influencée par ces lois, mais le Groupe d’experts a examiné d’autres sources, qui ont éclairé ses conclusions et recommandations, notamment le projet de Loi uniforme sur les valeurs mobilières («  LUVM  »), une proposition législative élaborée dans le cadre du projet d’uniformisation de la législation en valeurs mobilières; la Securities Act (2004) (Colombie-Britannique) proposée antérieurement (et fondée sur des principes); Avant-projet d’une loi canadienne sur les valeurs mobilières au Canada (1979) dont Philip Anisman a été le principal auteur; la législation fédérale pertinente (comme la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada ) et les dispositions pertinentes de la législation internationale (comme la Financial Services and Markets Act 2000 du Royaume-Uni et la Securities Exchange Act of 1934 des États-Unis). Le Groupe d’experts recommande que l’on examine ces sources de façon plus poussée dans le contexte de l’élaboration d’une loi canadienne sur les valeurs mobilières.

b) Aperçu de l’ELVM et des principales dispositions

L’approche générale concernant la rédaction législative adoptée pour l’ELVM, qui est en accord avec de nombreuses lois provinciales et territoriales en vigueur, consiste à doter la loi de dispositions de base tout en prévoyant la mise en œuvre d’exigences plus détaillées et techniques au moyen de règles. On estime qu’une telle approche est davantage propice à l’élaboration d’une réglementation davantage proportionnée et fondée sur des principes, dont le Groupe d’experts a traité dans son Rapport final. Comme on le souligne dans l’étude sur une réglementation des valeurs mobilières fondée sur des principes, commandée par le Groupe d’experts, dans un système fondé sur des principes, la loi est moins détaillée et l’organisme de réglementation est davantage appelé à la compléter grâce à ses pouvoirs en matière d’établissement de règles [2] . Cette approche est également compatible avec l’évolution récente des lois provinciales et territoriales sur les valeurs mobilières, apporte une plus grande marge de manœuvre en faisant en sorte qu’un régime exhaustif de valeurs mobilières s’appuie sur la loi, complétée par des règles, et soit en accord avec l’approche adoptée dans la LUVM.

Par conséquent, les dispositions de l’ELVM qui se rapportent, par exemple, à l’inscription et aux exigences en matière de prospectus, à l’information continue et aux offres d’achat, ont été rédigées de façon à englober les dispositions de base s’y rattachant dans la loi, tout en permettant la mise à exécution des exigences techniques connexes par le truchement de l’établissement de règles. Pour cette raison, les dispositions de la Loi concernant l’établissement de règles visent à doter l’organisme de réglementation d’une capacité globale et complète à établir des règles. Le Groupe d’experts recommande également que l’organisme de réglementation s’efforce d’adopter une approche davantage fondée sur des principes pour l’élaboration des règles.

L’ELVM s’inspire d’un certain nombre de recommandations formulées dans le Rapport final du Groupe d’experts. Les paragraphes qui suivent présentent certaines des façons dont ces recommandations sont intégrées à l’ELVM.

1. Adoption d’une approche davantage fondée sur des principes en ce qui touche la réglementation des valeurs mobilières – ELVM, Commission (Partie I) et d’une approche générale concernant la rédaction législative (voir la discussion qui précède).

2. Inclusion d’un jeu d’objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières – ELVM, Objet (article 11).

3. Inclusion des principes directeurs à respecter aux fins de la poursuite des objectifs de la réglementation des valeurs mobilières, notamment faciliter la réduction des risques systémiques, adopter une approche qui présente un bon rapport coût-efficacité, réglementer de manière à répondre au besoin de favoriser l’innovation et de maintenir la compétitivité du marché des capitaux canadien, promouvoir la coopération internationale et la participation informée des investisseurs, pourvoir à des mesures de redressement pertinentes en cas d’infraction du droit des valeurs mobilières et tenir compte des marchés et secteurs du marché régionaux – ELVM, article 14.

4. Délégation à l’organisme de réglementation de pouvoirs provisoires convenables, prévus dans la loi, lui permettant de faire face aux événements qui se produisent sur le marché et qui sont susceptibles de présenter d’importants risques systémiques – ELVM, article 30.

5. Reddition de comptes en temps opportun à la population canadienne, sur les progrès réalisés en vue de l’atteinte des objectifs prévus par la loi – ELVM, article 32.

6. Mise sur pied d’un comité indépendant pour représenter les points de vue et les intérêts des petits émetteurs assujettis dans le cadre de l’élaboration d’un règlement sur les valeurs mobilières – ELVM, article 25.

7. Mise sur pied d’un comité indépendant pour représenter les points de vue des investisseurs dans le cadre de l’élaboration d’un règlement sur les valeurs mobilières ‑‑ ELVM, article 25.

8. Établissement de la Commission canadienne des valeurs mobilières (la «  Commission  » ou la «  CCVM  » ‑‑ ELVM, Conseil des ministres (article 12), Comité des candidatures (article 13) et Commission (Partie 1). (L’ELVM prévoit l’établissement de la CCVM, du Conseil des ministres et du Comité des candidatures, aux fins de la nomination des commissaires, mais elle ne traite pas des aspects institutionnels de la CCVM. Voir les commentaires ci‑dessous pour en savoir plus sur ces questions.)

9. Établissement d’un tribunal d’arbitrage indépendant – ELVM, Tribunal canadien des valeurs mobilières (Partie 2). (Bien que l’ELVM prévoie l’établissement d’un Tribunal canadien des valeurs mobilières (le «  Tribunal  »), elle ne contient aucune disposition à cet égard. Le Groupe d’experts a recommandé à cette fin qu’on se penche sur le Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières du Québec.)

10. Habilitation de l’organisme de réglementation des valeurs mobilières en l’investissant de la capacité à ordonner le versement d’une indemnisation, à titre de mesure de redressement, aux investisseurs qui subissent des pertes à la suite d’une violation des lois régissant les valeurs mobilières – ELVM, article 149.

11. Inclusion de la capacité à désigner un organisme indépendant de règlement des différends et à obliger les inscrits à participer aux mécanismes de règlement des différends – ELVM, article 58.

12. Réglementation des instruments dérivés négociés en bourse par le truchement des lois régissant les valeurs mobilières – ELVM, Opérations sur des valeurs mobilières et des contrats de bourse (Partie 5).

Les paragraphes qui suivent donnent une description et un aperçu des éléments clés de chaque partie de l’ELVM.

OBJET

L’ELVM définit expressément l’objet de la Loi et les principes devant orienter la Commission dans la réalisation de l’objet de la Loi. L’ELVM reconnaît que les objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières consistent à protéger les investisseurs et à favoriser des marchés financiers justes et efficaces, et la confiance en ceux-ci. Les autres dispositions de l’ELVM doivent être interprétées et appliquées dans cette optique.

Les principes présentent à grands traits les principaux moyens que la Commission doit utiliser pour réaliser l’objet énoncé. Les dispositions visent à fournir les paramètres selon lesquels la Commission doit exercer ses pouvoirs de réglementation et à donner à la Commission des normes d’orientation au regard desquelles elle doit évaluer ses options quant à l’application de l’ELVM. Ces principes s’appuient en partie sur la LVMO, et sont modifiés au besoin pour refléter le mandat d’un organisme de réglementation national et tenir compte des ajouts recommandés par le Groupe d’experts.

À ce propos, un ajout important aux principes directeurs traite du rôle de l’organisme de réglementation des valeurs mobilières pour faciliter la réduction des risques systémiques au sein du système financier dans son ensemble. Ce principe a été ajouté, car il est désormais essentiel que les organismes de réglementation des valeurs mobilières consultent d’autres autorités financières nationales et internationales et coordonnent leurs activités avec elles, pour gérer et maîtriser les risques systémiques auxquels les marchés des capitaux sont exposés.

Parmi les autres principes directeurs, on peut mentionner le besoin de s’assurer que les frais réglementaires sont en fonction des avantages envisagés (un concept formulé dans la LVMO), l’accès des investisseurs à des services en matière de règlement des différends et un moyen de redressement et d’indemnisation (un concept formulé dans la Loi sur les valeurs mobilières et la Loi sur l’autorité des marchés financiers du Québec («  LVMQ  »), le désir de maintenir la compétitivité du marché des capitaux canadien et la facilitation de l’innovation au sein de ce marché, la promotion de la coopération internationale et la participation informée des investisseurs à la réglementation des valeurs mobilières, ainsi que le besoin de reconnaître les marchés et secteurs du marché régionaux. Ces principes additionnels ont été fondés en partie sur les recommandations de commissions et de groupes d’experts antérieurs, qui ont étudié diverses initiatives de réforme concernant le marché des capitaux canadien ainsi que des améliorations apportées à des lois internationales comparables [3] .

CONSEIL DES MINISTRES, COMITÉ DES CANDIDATURES, COMMISSION ET TRIBUNAL

Le Groupe d’experts a recommandé, dans son Rapport final, la mise sur pied d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique pour le marché des capitaux canadien. Dans son Rapport final, il décrit la structure souhaitée de la Commission, qui comprendrait un Conseil des ministres, qui réunirait des ministres provinciaux et fédéraux, un Comité des candidatures, formé de représentants désignés par le Conseil des ministres, des commissaires nommés par le ministre des Finances compte tenu des recommandations du Comité des candidatures, et un conseil de surveillance.

L’ELVM vise uniquement à illustrer la façon dont certaines dispositions concernant une telle Commission pourraient être abordées dans la loi. Elle ne vise pas, par exemple, à aborder un grand nombre des aspects institutionnels d’une telle Commission. Il est préférable que ce genre de détails soient abordés dans le cadre d’un processus de rédaction législative en bonne et due forme, dans l’optique de la mise à exécution des recommandations après la tenue de consultations auprès des provinces. Parmi ces aspects, mentionnons notamment le statut juridique de la Commission [4] , des précisions concernant son financement (le Groupe d’experts a recommandé que la Commission s’autofinance), la rémunération du personnel (le Groupe d’experts a recommandé la capacité à le rémunérer aux taux du marché) et le rôle d’un conseil au sein de la structure de gouvernance de la Commission (le Groupe d’experts a recommandé la nomination d’un conseil de surveillance). L’ELVM ne contient pas non plus un grand nombre des dispositions types se rattachant à des questions comme la délégation de pouvoirs, la collaboration intergouvernementale, la tenue d’audiences et les appels de décisions. En outre, il en serait question dans une loi de mise en œuvre.

L’ELVM traite de l’établissement et du mandat du Conseil des ministres, du Comité des candidatures et de la Commission, ainsi que de la nomination des commissaires. Conformément à la recommandation formulée dans le Rapport final, elle pourvoit également à la mise en place de comités d’investisseurs et de petits émetteurs assujettis, pour représenter les intérêts des investisseurs et des petits émetteurs assujettis, respectivement. L’ELVM prévoit aussi que l’emplacement du siège de la Commission serait précisé dans la loi de mise en œuvre (le Groupe d’experts a indiqué que la décision concernant l’emplacement tiendra probablement compte des négociations avec les administrations participantes) et que la Commission aurait des bureaux régionaux et de district partout au Canada (le Groupe d’experts a recommandé qu’elle constitue des bureaux régionaux dans les grands centres financiers et des bureaux locaux de plus petite taille).

L’ELVM comprend des dispositions qui obligent la Commission à rendre compte régulièrement de ses activités et qui investissent la Commission de pouvoirs globaux et complets en matière d’établissement de règles ainsi que du pouvoir de rendre certains types d’ordres d’urgence, au besoin, dans des situations présentant des risques pour les marchés des capitaux.

Le Groupe d’experts a également recommandé l’établissement d’un tribunal d’arbitrage indépendant. Il recommande une structure s’appuyant sur le Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières du Québec, et il s’attend à ce que les dispositions pertinentes de la LVMQ soient adaptées, s’il y a lieu, dans la loi de mise en œuvre. En matière de compétence, bien que le Groupe d’experts recommande que les exceptions discrétionnaires et les offres publiques d’achat contestées soient examinées par la Commission, on suppose que les autres questions (y compris les appels de décisions rendues par la Commission ou des entités reconnues) relèveraient de la compétence du Tribunal. La définition des questions qu’il conviendrait de renvoyer au Tribunal doivent faire l’objet d’un examen plus poussé. La LVMQ fournit un précédent utile à cette fin, mais l’idéal serait qu’un tel exercice soit mené de concert avec les provinces participants.

ENTITÉS RECONNUES

En ce qui concerne la réglementation des entités reconnues, l’ELVM interdit à toute personne d’exercer les activités d’une bourse ou d’un système de déclaration des opérations sans avoir été reconnue par la Commission, et elle permet à la Commission, sur demande, de reconnaître un organisme d’autoréglementation («  OAR  ») ou une agence de compensation. Bien que l’ELVM investisse la Commission du pouvoir de reconnaître les entités, de les diriger, de leur imposer des obligations et de restreindre le comportement et les activités des entités reconnues, elle donne également à ces entités certains pouvoirs essentiels à la conduite de leurs activités, notamment le pouvoir de réglementer le comportement de leurs membres.

L’ELVM reflète, de façon générale, l’approche adoptée dans la plupart des lois provinciales, mais il convient de noter ce qui suit :

• comme la LUVM, l’ELVM prévoit la reconnaissance obligatoire des systèmes de cotation et de déclaration des opérations;

• le pouvoir des bourses et des OAR s’applique aux anciens membres, ce qui permet d’éviter le problème qui s’est produit dans l’affaire Taub c. l’Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières du Canada ;

• comme dans la LUVM, une bourse ou un OAR reconnu peut, sous réserve de l’approbation préalable de la Commission, déléguer les pouvoirs, fonctions et attributions qu’il est autorisé à exercer;

• la Commission a la capacité de prévoir un processus pour l’auto-certification des règles, politiques, règlements administratifs et instruments semblables des entités reconnues;

• le Tribunal est désigné comme l’organisme compétent pour entendre les appels interjetés à l’égard des décisions rendues par des OAR;

• la Commission aurait le pouvoir de faire respecter une décision, etc., rendue par une entité reconnue;

• la Commission aurait le pouvoir de suspendre les opérations sur valeurs mobilières dans une bourse reconnue.

INSCRIPTION

L’approche adoptée dans l’ELVM à l’égard de l’inscription consiste à exiger que toute personne qui participe à une activité exigeant une inscription soit inscrite, aux termes de l’ELVM, dans la bonne catégorie (à moins que la personne puisse mener cette activité conformément à une exemption appropriée en matière d’inscription). Selon les lois provinciales en vigueur, l’obligation de s’inscrire est imposée à toute personne qui participe à une transaction portant sur des valeurs mobilières ou des contrats de bourse ou agit en tant que souscripteur à forfait. Toutefois, conformément à l’harmonisation et à la réforme du régime d’inscription à l’échelle du Canada (dans la forme du projet de Règlement 31‑103 sur les obligations d’inscription ), on propose que l’exigence en matière d’inscription soit modifiée de façon générale afin que l’inscription ne soit plus fondée sur les opérations, mais sur le fait d’œuvrer « dans le domaine » des opérations sur valeurs mobilières et contrats de bourse. Il a été tenu compte de cette proposition dans l’ELVM, y compris la proposition connexe visant à exiger l’inscription des gestionnaires de fonds d’investissement.

L’ELVM impose à tous les inscrits l’obligation générale d’agir avec honnêteté, intégrité et bonne foi avec les clients, outre l’obligation imposée aux gestionnaires de fonds d’investissement (c’est-à-dire l’obligation d’agir avec le soin, la diligence et la compétence dont une personne prudente ferait preuve en pareilles circonstances,).

L’ELVM comprend de nouvelles dispositions qui habilitent le ministre à désigner un organisme fédéral de règlement des différends, pour donner suite aux plaintes concernant les inscrits. En vertu de ces dispositions, tous les inscrits pourraient devoir participer aux mécanismes de règlement des différends établis par un tel organisme, et le ministre serait habilité à nommer la majorité de ses administrateurs. En outre, l’ELVM habilite la Commission à ordonner le versement d’une indemnisation à titre de redressement pour un investisseur qui a subi une perte à la suite de la violation des lois régissant les valeurs mobilières par un inscrit.

OPÉRATIONS SUR DES VALEURS MOBILIÈRES ET DES CONTRATS DE BOURSE

L’ELVM impose des règles concernant la conduite professionnelle des inscrits relativement à certaines activités qu’ils peuvent mener en rapport avec des opérations sur des valeurs mobilières et des contrats de bourse. Ces règles ont pour objectif de réglementer la conduite professionnelle des inscrits en vue d’assurer la protection des investisseurs. En ce qui concerne la réglementation des instruments dérivés négociés en bourse, l’ELVM maintient l’actuel régime de réglementation en vigueur en Alberta et en Colombie-Britannique, en réglementant la conduite professionnelle dans le cadre des opérations sur des contrats de bourse. Elle maintient également, dans une large mesure, la réglementation des instruments dérivés négociés en bourse en Ontario, car ce genre d’instruments dérivés tombent sous le coup de l’ASA et de la Securities Act de la Colombie-Britannique («  BCSA  ») d’une manière largement similaire à leur réglementation en Ontario en vertu de la Loi sur la vente à terme sur marchandises . À ce propos, l’ELVM contient des dispositions se rapportant précisément aux opérations sur les contrats de bourse, notamment des dispositions qui imposent le contrôle des bourses, qui facilitent les opérations sur des contrats de bourse en exigeant que la bourse soit reconnue par la Commission et que le type de contrat de bourse soit accepté par celle‑ci.

L’interdiction d’utiliser la pratique des opérations en avance sur le marché (« front running ») énoncée à l’article 93.3 de l’ASA n’a pas été incluse, car les interdictions contre ce genre de pratique figurent dans les règles sur l’intégrité des marchés de l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (c’est-à-dire les Règles universelles d’intégrité du marché).

Les articles 94 à 96 de l’ASA, qui prévoient certaines exigences en matière de divulgation pour les courtiers agissant pour leur propre compte, en tant que conseillers et courtiers inscrits ont été omis, car il est proposé de les abroger conformément à la Securities Amendment Act, 2007 , de l’Alberta et d’en faire l’objet de règles. L’article 63 de l’ELVM, qui s’inspire de l’article 97 de l’ASA, a été simplifié et en conséquence, il impose l’obligation de fournir aux clients, sur demande, les renseignements prescrits par les règles au lieu de préciser le renseignement qu’il faut divulguer, dans la loi proprement dite. Ces modifications illustrent l’approche adoptée pour rédiger l’ELVM, à savoir conserver les principes de base dans la loi et aborder les exigences techniques dans les règles.

L’ELVM n’inclut pas les prescriptions expresses concernant les obligations d’un inscrit envers les propriétaires d’une valeur mobilière dont il est question à l’article 104 de l’ASA, car la Commission est habilitée à établir des règles à cet égard, s’il y a lieu. L’article 105 de l’ASA, qui traite du matériel publicitaire et sur les ventes, a été omis car il est proposé d’abroger cet article conformément à la Securities Amendment Act, 2007 de l’Alberta, et il pourrait en être question dans les règles.

Comme on l’indique précédemment, l’ELVM maintient la réglementation des contrats de bourse en imposant une exigence en matière de reconnaissance aux bourses, lorsque de tels contrats font l’objet d’opérations, et en réglementant la forme d’un contrat de bourse.

EXIGENCES EN MATIÈRE DE PROSPECTUS

Les dispositions en matière de prospectus énoncées dans l’ELVM visent principalement à imposer aux personnes qui prennent un engagement de placement l’obligation de communiquer les renseignements prescrits aux investisseurs sous forme de prospectus, ou d’effectuer le placement en respectant les exemptions de l’exigence en matière de prospectus (dans les circonstances déterminées en vertu des règles pour justifier un placement qui n’est pas accompagné d’un prospectus).

Bien que les parties 9, 10 et 11 de l’ASA aient été utilisées comme point de départ pour rédiger les dispositions correspondantes de l’ELVM, cette dernière en diffère à de nombreux égards. Elle a été simplifiée de telle sorte que les dispositions de fond liées au prospectus soient énoncées dans la Loi, et on envisage d’exposer les exigences techniques se rapportant à ces dispositions de fond dans les règles. Par exemple, l’ELVM ne contient pas l’exigence de déposer un prospectus provisoire, mais elle prévoit le dépôt d’un prospectus provisoire si les règles l’exigent, et ce, dans le but d’offrir à l’organisme de réglementation une certaine souplesse concernant la mise en œuvre des réformes des prospectus dans le cadre d’un placement. De façon similaire, l’ELVM offre également à un émetteur l’option de déposer un autre type de prospectus. Toutefois, plutôt que d’énumérer les types de prospectus acceptables, l’ELVM autorise le dépôt d’un autre type de prospectus dans la mesure où les règles le permettent. L’ELVM ne prévoit pas dans quelles circonstances la délivrance d’un accusé de réception peut être refusée si on estime qu’elle est préjudiciable à l’intérêt public, mais elle permet que ces circonstances soient établies dans les règles. En outre, l’ELVM ne définit pas précisément les activités qui sont permises ou celles qui sont interdites au cours de la période comprise entre la délivrance de l’accusé de réception pour le prospectus provisoire et celle de l’accusé de réception pour le prospectus final, mais elle permet que des activités permises ou proscrites soient énoncées dans les règles. Cependant, l’exigence qui prévoit qu’un prospectus doit divulguer complètement, fidèlement et clairement tous les faits pertinents fait toujours partie intégrante de l’ELVM.

INFORMATION CONTINUE

L’ELVM impose aux émetteurs assujettis des exigences d’information continue, et elle dote l’organisme de réglementation de la capacité d’examiner cette information. Les obligations en matière d’information en temps utile favorisent l’équité et la confiance dans les marchés en faisant en sorte que les changements importants soient communiqués en temps utile et en bonne et due forme.

L’approche adoptée dans le cadre de l’ELVM au chapitre de la réglementation de l’information continue est conforme aux approches prises dans l’optique de l’ASA et de la LVMO, au titre desquelles les obligations d’information continue ont été en grande partie remplacées par le Règlement 51-102 et le Règlement 81-106 sur les obligations d’information continue pour les émetteurs assujettis (autres que les fonds d’investissement) et sur les fonds d’investissement respectivement.

La partie 13 de l’ASA et la partie 14 de la LVMO contiennent toutes les deux des dispositions distinctes à l’égard des sollicitations de procuration. On a ajouté l’obligation de respecter les exigences en matière d’information en temps utile se rapportant à la sollicitation de procuration dans les dispositions relatives à l’information continue de l’ELVM, plutôt que d’y consacrer une partie ou un article distinct. En ce moment, en plus des exigences imposées par les diverses lois visant les sociétés, la sollicitation de procuration est également traitée dans le cadre du Règlement 51-102 et du Règlement 81-106 . En raison de l’adoption de ces instruments nationaux, les dispositions de fond portant sur la sollicitation de procuration qui étaient antérieurement prévues dans l’ASA et dans la LVMO ont été soit abolies (dans le cas de l’ASA), soit rendues inapplicables (dans le cas de la LVMO). À l’instar de la LUVM, l’approche adoptée dans le cadre de l’ELVM vise à transférer les dispositions de fond portant sur la sollicitation de procuration de l’ELVM aux règles et à conférer à la Commission le pouvoir d’établir des règles pour mettre en œuvre ces exigences de la manière indiquée. À cet effet, il faut mentionner que le Document de réflexion publié par l’ACVM, à titre de document précurseur au projet de Loi uniforme sur les valeurs mobilières , précise que les dispositions de fond concernant la sollicitation de procuration ne devaient pas faire partie de la législation uniforme, car elles pouvaient être traitées dans les règles.

OFFRES PUBLIQUES D’ACHAT ET OFFRES DE RACHAT

Les dispositions relatives aux offres publiques d’achat de l’ELVM s’inspirent principalement des lois provinciales actuelles (autres que la LVMO, comme il est indiqué ci-dessous), tout en incorporant certaines dispositions de la LUVM.

L’ELVM contient des règles concernant les offres publiques d’achat, y compris des règles qui imposent des obligations à toute personne qui effectue une offre publique d’achat et aux administrateurs d’un pollicité dont les valeurs mobilières sont visées par l’offre. L’ELVM contient également des dispositions qui permettent les inscriptions auprès de la Commission dans le cadre d’une offre publique d’achat. Les dispositions de l’ELVM portant sur les offres publiques d’achat servent à protéger les détenteurs de valeurs mobilières visés par une offre publique d’achat en prévoyant un traitement identique et à fournir une voie de recours dans les cas où les règles du traitement identique imposées par l’ELVM n’ont pas été respectées.

À l’exception de l’Ontario, toutes les provinces traitent maintenant des règles de fond et de procédure relatives aux offres publiques d’achat et aux offres de rachat dans le Règlement 62-104 sur les offres publiques d’achat et de rachat . L’ELVM suit cette approche et prévoit l’établissement de la plupart des exigences dans les règles. En Ontario, les règles de fond et de procédure relatives aux offres publiques d’achat et aux offres de rachat sont traitées dans la partie XX de la LVMO et dans la Règle 62-504 de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario. La Politique nationale 62-203 relative aux offres publiques d’achat et de rachat et le Règlement 61-101 sur les mesures de protection des porteurs minoritaires lors d’opérations particulières (en Ontario et au Québec seulement) s’appliquent également à ce régime.

Lors de la rédaction de ces dispositions, on ne s’est pas appuyé sur la LUVM parce que cette dernière existait déjà avant l’élaboration du Règlement 62-104 et les réformes connexes en Ontario. Cependant, l’ELVM contient tout de même l’exigence énoncée à l’article 7.4 de la LUVM portant sur le traitement identique des détenteurs de valeurs mobilières, car on estime que cette disposition s’inscrit mieux dans une loi à titre de principe fondamental qui devrait guider la Commission dans son pouvoir d’établissement des règles .

OPÉRATIONS D’INITIÉ ET OPÉRATIONS INTERNES

Lors de l’élaboration des dispositions relatives aux opérations d’initié et aux opérations internes de l’ELVM, on s’est inspiré principalement des lois provinciales actuelles, en y incluant certaines modifications apportées afin de tenir compte de la section 1 de la partie 6 de la LUVM et de mettre davantage en évidence l’approche « plateforme » en abordant les exigences techniques en matière de déclaration dans les règles.

En particulier, certaines de ces dispositions énoncées dans l’ELVM ont été simplifiées afin de maintenir intactes dans la Loi les dispositions de fond en matière de déclaration et d’autres dispositions connexes tout en transférant les exigences techniques aux règles. Par exemple, bien qu’elle maintienne inchangée l’exigence générale en matière de déclaration énoncée à l’article 182 de l’ASA et à l’article 107 de la LVMO, l’ELVM exige tout de même des initiés qu’ils respectent les exigences en matière de communication telles qu’elles sont énoncées dans les règles. Conséquemment, la disposition de l’ASA et de la LVMO qui prévoit que l’initié doit déposer d’autres déclarations pour rendre compte de certains changements apportés à une déclaration antérieure n’a pas été expressément incluse dans l’ELVM, mais elle a été plutôt prise en considération dans la disposition relative au dépôt initial prévue par l’ELVM, et les détails se rapportant à cette disposition seraient précisés dans les règles. De façon semblable, bien qu’elle maintienne inchangée l’exigence en matière de dépôt applicable aux sociétés de gestion à l’égard des fonds communs de placement (comme il est indiqué à l’article 191 de l’ASA et à l’article 117 de la LVMO), l’ELVM exige de ces sociétés de gestion qu’elles déposent, conformément aux règles, un rapport contenant les renseignements exigés par celles-ci.

Les exemples susmentionnés illustrent l’approche utilisée pour rédiger certaines dispositions de cette partie de l’ELVM, de telle sorte que des règles additionnelles sont nécessaires pour, entre autres choses, traiter de certains aspects procéduraux liés aux déclarations d’initié (p. ex. l’obligation de déposer un rapport d’initié dans les 10 jours, comme il est stipulé dans la réglementation ou dans les règles de certaines administrations). Aussi, l’ELVM exige plus particulièrement qu’un initié communique, conformément aux règles, tout intérêt dans un instrument financier connexe, une obligation qui ne fait pas partie en ce moment des dispositions de l’ASA, mais qui est fondée sur l’article 6.2 de la LUVM, l’article 57.2 de la BCSA et une modification que l’on propose d’apporter à l’article 107 de la LVMO (dans le cadre de la Loi sur les mesures budgétaires , 2006 (N ^o 2) , chap. 33, annexe Z.5).

De plus, bien que les dispositions de l’ELVM portant sur les rapports des véritables propriétaires aient été rédigées en fonction de l’article 109 de la LVMO, d’autres dispositions de l’ELVM ont été réorganisées ou ont fait l’objet d’une nouvelle rédaction au profit d’une structure et d’un déroulement plus cohérents que ce qu’on retrouve dans les dispositions comparables des lois provinciales actuelles.

ENQUÊTES

L’ELVM contient des règles détaillées à l’égard de ce que la Commission et le directeur général, ou les deux, peuvent faire ou ne pas faire dans l’exercice de leurs fonctions d’enquête, notamment en ce qui concerne la conduite d’enquêtes, pour faciliter l’administration des lois canadiennes sur les valeurs mobilières. En général, l’ELVM prend modèle sur les lois provinciales actuelles et prévoit, par exemple, que la Commission aurait le pouvoir d’imposer, par ordonnance, la production de renseignements, de dossiers et d’autres documents à certains participants au marché, d’obliger certaines personnes à témoigner , de procéder au gel de biens et de nommer des séquestres, des administrateurs, des syndics ou des liquidateurs dans le cadre de ses pouvoirs en matière d’enquête. L’ELVM s’aligne sur l’ASA et confère à la Commission un pouvoir étendu concernant l’échange de renseignements avec d’autres autorités gouvernementales et des organismes chargés de l’application de la loi. Cependant, le Groupe d’experts reconnaît qu’à ce sujet, il faudra peut-être adapter les pouvoirs d’enquête énoncés dans l’ELVM aux conventions de rédaction et aux politiques fédérales.

CONTRÔLE D’APPLICATION

Les dispositions de l’ELVM sur le contrôle d’application énoncent les interdictions et les obligations générales pour lesquelles le non-respect se soldera par une infraction punissable aux termes de l’ELVM. Elles contiennent également les détails concernant les pénalités applicables et les mécanismes de contrôle d’application mis à la disposition de la Commission. Cette partie s’appuie, dans une certaine mesure, sur l’ASA, tout en intégrant les changements indiqués pour tenir compte d’un organisme de réglementation national et y inclure les recommandations du Groupe d’experts visant à améliorer la protection des investisseurs.

L’ELVM prévoit que les sanctions quasi criminelles, qui font actuellement partie des lois sur les valeurs mobilières provinciales et territoriales, seraient maintenues intactes dans l’ELVM, et les sanctions criminelles continueraient de faire partie du Code criminel . Toutefois, le Groupe d’experts reconnaît qu’il faudra au besoin que les sanctions quasi criminelles soient convenablement adaptées à la législation fédérale. Par conséquent, certains aspects demeurent indéterminés. Par exemple, l’ELVM contient un moyen de défense général basé sur la diligence raisonnable comme il a été prévu dans la LUVM, ce qui est la norme au titre des lois du Parlement (autre que dans les cas d’infraction exigeant la mens rea ). Le Groupe d’experts a recommandé la tenue d’un examen complet des réformes structurelles plus importantes, y compris une évaluation des avantages d’un regroupement des fonctions d’exécution administrative et pénale, et que cet examen soit effectué après l’établissement de la Commission.

D’autres mesures d’application de la loi comprennent également le pouvoir de la Commission d’exiger des mesures d’indemnisation comme solution de rechange plutôt que de recourir au processus judiciaire traditionnel. Ces dispositions reposent sur la Loi sur les valeurs mobilières du Manitoba et sur la Loi sur les valeurs mobilières du Nouveau-Brunswick. Le Groupe d’experts a également recommandé l’établissement d’un fonds d’indemnisation. Cependant, on n’a pas tenu compte de cette recommandation dans l’ELVM .

L’ELVM maintient inchangés les pouvoirs conférés aux commissaires provinciaux de rendre des ordonnances dans l’intérêt public, sur le modèle des dispositions applicables de l’ASA et de la LVMO. L’ELVM prévoit également le pouvoir d’imposer, par ordonnance, l’observation des règles et des décisions des entités reconnues, ce qui correspond à la Loi type sur l’application élaborée lors du projet de Loi uniforme sur les valeurs mobilières .

L’ELVM ne traite pas des pénalités administratives car, à cet égard, les dispositions coutumières prévues par la législation fédérale se distinguent de celles des lois provinciales. Cependant, toute loi de mise en œuvre doit contenir des dispositions se rapportant aux pénalités administratives.

RESPONSABILITÉ CIVILE

Les dispositions de l’ ELVM concernant la responsabilité civile s’inspirent principalement des lois provinciales actuelles, et elles tentent d’harmoniser quelques différences importantes entre les lois provinciales.

L’ELVM prescrit la responsabilité civile pour diverses infractions, notamment en ce qui concerne la présentation inexacte des faits contenus dans les prospectus, les notices d’offre et les circulaires d’information, l’omission de faire parvenir aux investisseurs les notices d’offre comme l’exige l’ELVM et les opérations qui enfreignent les restrictions applicables aux opérations d’initié. En outre, elle énonce les moyens de défense prévus par la loi pour ces infractions, confère à la Commission certains pouvoirs de rendre des ordonnances à ce sujet et détermine les cas où les acheteurs peuvent annuler leurs contrats d’achat de valeurs mobilières.

Cette partie de l’ELVM vise à accorder aux investisseurs des droits de recours prévus par la loi dans l’éventualité, entre autres, où un document prescrit contiendrait des faits inexacts. Les droits conférés aux investisseurs seraient invoqués en plus de tous les droits qui leur sont ouverts en droit, et ils servent à fournir un accès plus direct au recours que ce que la common law offre à elle seule. Dans la détermination des moyens de défense concernant ces obligations, l’ELVM rassure également les participants aux marchés des capitaux qui prennent part à des activités qui pourraient engager leur responsabilité, en prévoyant des normes de conduite qui doivent être respectées pour s’en dégager.

Bien qu’elle maintienne intacts les droits des investisseurs prévus par l’ASA, l’ELVM contient également certaines dispositions puisées dans la LVMO. En ce qui concerne une poursuite en dommages-intérêts liée à une présentation inexacte des faits dans une notice d’offre, l’ELVM utilise la définition de « notice d’offre » adoptée dans le cadre de la LVMO et accorde le droit d’intenter une action contre le détenteur de valeurs mobilières vendeur au nom duquel le placement a été effectué (article 130.1 de la LVMO). Elle prévoit aussi que les règles exposent les cas où les droits prévus par la loi s’appliqueraient aux notices d’offre. De plus, l’ELVM contient l’obligation, énoncée à l’article 135(8) de la LVMO, d’un émetteur assujetti de collaborer pleinement avec la Commission à l’égard de toute ordonnance rendue par le tribunal concernant le fait d’intenter ou de reprendre une poursuite (relativement aux personnes qui entretiennent des rapports particuliers avec un émetteur assujetti et aux personnes qui ont accès à des renseignements au sujet d’un programme d’investissement ou d’un portefeuille de placement).

RESPONSABILITÉ CIVILE QUANT AUX OBLIGATIONS D’INFORMATION SUR LE MARCHÉ SECONDAIRE

Cette partie de l’ ELVM s’appuie surtout sur les lois provinciales actuelles. Elle prévoit un certain nombre d’infractions pour lesquelles, entre autres, les émetteurs peuvent encourir une responsabilité à l’égard de ceux qui investissent sur le marché secondaire (contrairement aux dispositions sur la responsabilité civile susmentionnées, lesquelles établissent la responsabilité quant au marché primaire). Cette partie expose également des moyens de défense pertinents pour ces infractions et la procédure à suivre pour faire des déclarations concernant les infractions commises sur le marché secondaire.

Cette partie vise à donner aux investisseurs du marché secondaire des droits de recours prévus par la loi dans l’éventualité où un émetteur ou une autre partie aurait omis, soit à titre d’auteur principal ou à titre de complice, de se conformer aux obligations d’information en temps utile concernant les changements importants ou lorsqu’il y a une présentation inexacte des faits dans un document rendu public ou dans une déclaration orale publique.

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Les dispositions générales qui seraient habituellement comprises dans la législation de mise en œuvre, comme les dispositions se rapportant à la réglementation et aux immunités, n’ont pas été traitées dans l’ELVM. À ce sujet, il faut mentionner que dans son Rapport final, le Groupe d’experts a fait une recommandation concernant les formules d’encadrement pour la législation de mise en œuvre. Il recommande que les ministres provinciaux puissent opposer leur veto à des modifications à la loi nationale sur les valeurs mobilières lorsqu’ils représentent au moins la majorité des provinces participants comptant, globalement, la majorité de la population de l’ensemble des provinces qui ont accepté de participer au régime national. Les dispositions générales peuvent également comprendre d’autres questions pertinentes concernant l’organisme de réglementation national, comme les dispositions portant sur la collaboration internationale avec des organismes chargés de l’application de la loi.

Comme l’indique l’introduction, l’ELVM ne contient pas de dispositions se rapportant à la transition. À cet égard, le Groupe d’experts a formulé un certain nombre de recommandations dans le Rapport final, notamment la participation volontaire des provinces et la limitation de l’application de la législation aux autorités participantes.

ANNEXE A

Le présent tableau indique les principales sources des diverses dispositions de l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières. Pour bon nombre de dispositions, seule la source principale de la Securities Act (loi sur les valeurs mobilières de l’Alberta) est indiquée, et ce, même si les dispositions peuvent être considérablement semblables aux dispositions comparables d’autres lois provinciales et territoriales. En outre, bien que les éléments essentiels des diverses dispositions de l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières s’appuient sur les sources identifiées, il se pourrait que les dispositions aient été reformulées pour être conformes aux conventions et aux normes fédérales sur la rédaction législative et correspondre à l’harmonisation avec le droit civil [5] .

Abréviations utilisées dans le tableau
AMF	Loi sur l’Autorité des marchés financiers (Québec) , L.R.Q., c. A-33.2
ASA	Securities Act (Alberta), R.S.A. 2000, c. S-4, modifiée
ASAA	Securities Amendment Act (amending the Securities Act (Alberta)), 2007 , c. 10
BCSA	Securities Act (Colombie-Britannique) , R.S.B.C. 1996, c. 418, modifiée
FSA	(R.-U.) Financial Services and Markets Act 2000
OICV	Rapport de l’Organisation internationale des commissions de valeurs, intitulé « Objectives and Principles of Securities Regulation » (mai 2003)
LVMM	Loi sur les valeurs mobilières (Manitoba), C.C.S.M., c. S50, modifiée
LVMO	Loi sur les valeurs mobilières (Ontario), L.R.O. 1990, c.5, modifiée
LUVM	Loi uniforme sur les valeurs mobilières (document de consultation du 16 décembre 2003 sur le projet de loi uniforme sur les valeurs mobilières)
1934 Act	(US) Securities Exchange Act of 1934

Ébauche de loi sur les valeurs mobilières	Source
Définitions et interprétation	ASA, art. 1-10; ASAA, art. 2; LVMO, paragr. 1(1),;BCSA, paragr. 1(1)
Objet et Partie 1 – Commission	OICV, art. 4.2.1; AMF, art. 4 et 8; LVMO, paragr. 2.1(1)-(6), 143(1)-6, art. 143.2 – 143.7; FSA, art. 2, art. 9-11 et annexe 1; 1934 Act, al. 12(k)(2); ASA, art. 223 ; recommandations faites dans le rapport final du Comité d’examen quinquennal chargé d’examiner la Loi sur les valeurs mobilières (Ontario), daté du 21 mars 2003 ; rapport final du Groupe d’experts Crawford sur un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières intitulé Ébauche d’une Commission canadienne des valeurs mobilières et publié le 7 juin 2006
Partie 2 –Tribunal canadien des valeurs mobilières	Voir les commentaires
Partie 3 – Entités reconnues	ASA, art. 59, 60.1, 61 – 72, paragr. 73(1) et (3); LVMO, paragr. 21(2), 21.1(1), 21.2(1), art. 21.2.1 et 21.6; LUVM, paragr. 2.6(3) et 2.7(2)
Partie 4 – Inscription	ASA, art. 60 et 82; LVMO, art. 27; ASAA, art. 5-9; Loi sur les banques , art. 455.1
Partie 5 – Opérations sur des valeurs mobilières et des contrats de bourse	ASA, paragr. 90-92(1)-(4) et (5), 97(1), art. 98-103, 106 et 107; BCSA, art. 58
Partie 6 – Exigences en matière de prospectus	ASA, art. 110, 112, 113, 119, 120, 122, 123, 126-130, 144, 145 et 153; LUVM, art. 4.4 et paragr. 4.6(1)
Partie 7 – Information continue	ASA, art. 146 et 147; LUVM, paragr. 5.1(1)
Partie 8 – Offres publiques d’achat et offres de rachat	ASA, al. 158 (a), art. 159 – 160, 179 – 180; LVMO, art. 89; LUVM, art. 7.4
Partie 9 – Opérations d’initié et opérations internes	ASA, paragr. 181 (1), al. 181 (2) (a) - (c), paragr. 182(1) et (3), art. 182.1, 184 – 186, 188 – 189, 191, 192 – 193.2; LVMO, art. 109
Partie 10 - Enquêtes	ASA, art. 40 – 41, paragr. 42 (1) – (3) et (5) – (11), art. 43 – 46.1, paragr. 47 (1) – (4) (a) et (5) – (8), 48 (1) – (6), art. 49 – 52, al. 53 (b) – (c), art. 54- 57; LVMO, paragr. 129 (7)
Partie 11 – Contrôle d’application	ASA, paragr. 92 (4.1), art. 93 – 93.2, 93.4, 141, paragr. 194 (2) et (4) – (6), 195 (2), art. 197 – 198, paragr. 200 (1), art. 201 – 202; LVMO, paragr. 72 (8), 122(2), art. 126.1 – 126.2, paragr. 128 (3) et (4); LVMM, art. 148.2; 1934 Act, al. 12(k)(1)
Partie 12 – Responsabilité civile	ASA, paragr. 203 (1) – (10) et (11) - (15), 204 (1) – (10), 205 (1) – (12), art. 205.1, 206, paragr. 207 (1) – (5), (8) et (9) – (11), 208 (1) – (9), art. 209, 209.1, 211; LVMO, paragr. 135 (8)
Partie 13 – Responsabilité civile quant aux obligations d’information sur le marché secondaire	ASA, art. 211.01 – 211.03, paragr. 211.04 (1) – (10) et (13) – (17), art. 211.05 – 211.095

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