L’importance que revêtent les systèmes financiers mondiaux est l’un des points qui est ressorti le plus clairement lors de nos délibérations. Ces systèmes sont importants pour les Canadiennes et les Canadiens, de même que pour les investisseurs internationaux. S’ils sont structurés judicieusement et s’ils sont efficients, les systèmes financiers permettent de mobiliser des capitaux qui alimentent la création d’emploi, facilitent l’investissement et ouvrent des perspectives.

Il est clair également que, en cette époque d’interdépendance économique de plus en plus grande, la manière dont le Canada structure ses marchés des capitaux est importante non seulement pour les Canadiens, mais aussi pour le reste du globe. Il suffit d’un clic de souris pour transférer des milliards de dollars à peu près n’importe où sur la planète, aussi les investisseurs n’auront ils aucune tolérance pour des systèmes désuets, pesants ou chevauchants. Ils ne toléreront pas non plus une application déficiente des lois sur les valeurs mobilières. Pour que le Canada puisse exploiter son plein potentiel au sein de l’économie mondiale, ses marchés financiers doivent se classer parmi les meilleurs qui soient. Or ce n’est pas le cas pour le moment.

Notre mandat porte sur la réglementation des valeurs mobilières; ce sujet est étudié depuis plus de 70 ans et, ces dernières années, a fait l’objet de plusieurs travaux de vaste envergure. Tous ces travaux ont contribué à nos discussions, mais il faut ajouter que, au fil d’une période de dix mois, nous avons aussi rencontré bien au delà d’une centaine de parties prenantes, consulté des spécialistes et examiné les études de recherche que nous avions commandées.

Ce rapport est le fruit de notre travail. Il s’ouvre sur un examen des différentes approches permettant d’exercer une saine réglementation. Nous recommandons aux organismes canadiens de réglementation des valeurs mobilières de mettre l’accent non pas sur les processus, mais plutôt sur les résultats, et de recourir à des principes structurants au lieu de multiplier les règles. Nous sommes d’avis que la réglementation doit avoir comme fondement une orientation et des règles reposant elles mêmes sur des principes bien formulés. On sera ainsi plus à même de réduire les coûts de conformité inutiles, d’améliorer l’efficacité de la réglementation et de conférer au Canada un avantage concurrentiel. Nous pensons également que, si l’on parvient à mettre à profit la marge de manœuvre que peut offrir la réglementation proportionnée, il sera possible de mettre en œuvre une réglementation correspondant davantage au risque, à la taille et au secteur d’appartenance des sociétés ouvertes au Canada. Il conviendra à cet égard d’accorder une attention particulière à la place prépondérante qu’occupent les petites sociétés ouvertes dans notre pays.

Nous recommandons aussi l’adoption d’un système exhaustif de mesure axé sur le rendement en matière de réglementation des valeurs mobilières – comme le font déjà quelques organismes provinciaux de réglementation des valeurs mobilières – pour mieux cibler les résultats et pour assurer une meilleure reddition de comptes aux Canadiens. Dans le but de promouvoir l’équité des décisions relatives aux questions réglementaires, nous proposons la mise sur pied d’un tribunal d’arbitrage indépendant. Si nous en sommes venus à cette conclusion, c’est pour une bonne part en raison des résultats probants du tribunal indépendant au Québec.

Lors de nos consultations auprès des Canadiens, des préoccupations ont été exprimées au sujet de la protection des investisseurs. Mes collègues et moi avons été troublés par les témoignages de personnes qui n’ont pas été bien servies dans le cadre du système réglementaire actuel. Il est tout naturel qu’un investisseur qui a essuyé des pertes en raison d’une fraude ou de mauvais conseils souhaite récupérer son argent. Toutefois, la possibilité de se prévaloir de ce genre de recours de base n’est pas égale partout au pays.

Des investisseurs nous ont déclaré qu’il était difficile d’entamer une procédure de plainte et que ce n’était pas non plus une mince affaire de s’y retrouver dans le labyrinthe d’organismes de réglementation des valeurs mobilières et d’organismes d’autoréglementation nationaux.

D’autres personnes nous ont dit que l’application des lois sur les valeurs mobilières au Canada n’est pas aussi efficace que dans d’autres administrations. Cela s’applique aussi bien aux mesures d’application administrative par les organismes de réglementation des valeurs mobilières et les organismes d’autoréglementation qu’aux enquêtes criminelles menées par les services de police et aux poursuites devant les tribunaux. Dans la mesure où l’un des objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières consiste à protéger les investisseurs, le système canadien n’est pas à la hauteur.

Des progrès importants ont été réalisés au cours des dernières années en vue d’élaborer le système de passeport actuel. Cela a permis d’atteindre un degré d’harmonisation plus grand entre administrations et a facilité les opérations des sociétés qui font affaire dans différentes régions du pays.

Le système de passeport représente un grand pas en avant, mais la plupart des parties prenantes nous ont dit que son application est restreinte et qu’il ne répond toujours pas aux besoins dans l’optique des marchés mondiaux actuels. Nous partageons ce point de vue. Les lacunes du système actuel sont évidentes.

Le système est encore trop lent, trop lourd et trop coûteux. La rapidité est un facteur important de nos jours, or le processus d’élaboration de politiques est long, ce qui limite la capacité du Canada à réagir rapidement aux événements observés à l’échelle nationale et internationale.

Le Groupe d’experts a fréquemment entendu des préoccupations – exprimées souvent de façon véhémente – au sujet du coût et de la confusion découlant de notre système fragmenté, composé de treize organismes distincts de réglementation des valeurs mobilières. Sur ce point, nos travaux se font l’écho de ceux de nos prédécesseurs. Même si les termes utilisés ont varié au fil des ans – unique, commun, canadien, national, fédéral –, à peu près toutes les études en sont arrivées à la même conclusion : ce genre de système balkanisé sert mal les intérêts des Canadiens. Il convient de souligner que le Canada est le seul pays développé à ne pas avoir d’organisme national de réglementation des valeurs mobilières.

L’absence d’organisme national de réglementation des valeurs mobilières soulève par ailleurs des inquiétudes généralisées au sujet du risque systémique, étant donné qu’il n’y a pas d’entité nationale responsable de la stabilité de nos marchés des capitaux. Le risque systémique n’est plus confiné aux institutions bancaires mais se manifeste de plus en plus au sein des marchés des capitaux, comme l’a bien montré la crise actuelle. Or, ni les Autorités canadiennes en valeurs mobilières, ni les organismes provinciaux et territoriaux de réglementation des valeurs mobi­lières ne peuvent remplir un rôle équivalent à celui de la Banque du Canada ou du Bureau du surintendant des institutions financières, organismes fédéraux ayant des responsabilités au regard de la stabilité du secteur financier canadien. Nous sommes de ce fait convaincus que le gouvernement du Canada doit remplir un rôle important dans la réglementation des marchés des capitaux canadiens. Notre conseiller sur les questions constitutionnelles nous a assuré que le Parlement fédéral dispose des pouvoirs constitutionnels requis pour promulguer des dispositions législatives établissant une réglementation complète des marchés des capitaux au Canada.

Conformément à notre mandat, qui consiste à trouver un terrain d’entente et à proposer une solution viable, notre principale recommandation est la suivante : les Canadiens ont besoin d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique qui a une structure à la fois solide et décentralisée – à l’image de la compo­sition particulière du Canada et des compétences régionales et locales –, qui établit des responsabilités claires à l’échelle nationale, qui assure une application plus rigoureuse de cette réglementation et qui offre aux investisseurs des recours plus efficaces.

Parallèlement, nous voulons tirer profit des points forts du système actuel. Les éléments qui ont bien servi les Canadiens, et qui ont contribué à attirer des capitaux étrangers vers nos marchés, ont été conservés et renforcés à l’intérieur de la structure que nous recommandons.

Nous pensons qu’il existe des raisons convaincantes et des avantages importants pouvant amener les provinces et les territoires à adhérer au nouveau système de réglementation proposé. Cela dit, dans l’éventualité où, après une période raisonnable, il y a encore des provinces et des territoires qui ne font pas partie du système, les participants au marché – émetteurs et inscrits – de ces administrations devraient avoir la possibilité d’adhérer et de profiter des avantages découlant de l’existence d’un organisme national unique de réglementation des valeurs mobi­lières, appliquant une seule loi, un seul ensemble de règles et un seul barème de frais.

Notre rapport expose une feuille de route claire et détaillée afin de passer du système canadien actuel à une nouvelle structure telle qu’elle devrait être. Dans le but de faciliter cette transition, nous présentons une ébauche de loi sur les valeurs mobilières. Les mesures que nous proposons s’imposent depuis longtemps, et elles sont essentielles. Les Canadiens pourront enfin compter sur une imputa­bilité réelle à l’échelle nationale concernant l’ensemble de la réglementation financière; et le Canada sera en phase avec les tendances émergentes sur les marchés financiers internationaux. De plus, ces mesures auront pour effet de rationaliser le système, de réduire les coûts et d’attirer les investissements.

Il est de première importance de donner au Canada les moyens de prospérer en cette époque d’interdépendance des marchés. Les défis sont trop grands et les avantages, trop nombreux pour que l’on continue de se contenter de solutions de fortune. Nous devons agir, et nous devons le faire dès maintenant.

L’honorable Thomas Hockin, c.p.
Janvier 2009