1. AmÉliorer les mÉcanismes de traitement des plaintes et de recours
2. Donner aux investisseurs les moyens de mieux se faire entendre

La protection des investisseurs est un aspect important de la réglementation des valeurs mobilières²³. Nous pensons qu’il existe différents aspects où il serait possible de mieux servir les investisseurs.

Les investisseurs qui peuvent avoir subi des pertes en raison d’erreurs ou de manquements de la part de participants au marché s’attendent à ce que le système de traitement des plaintes et de recours soit accessible et efficace. Or, pour que le système actuel serve bien l’investisseur, celui-ci doit disposer d’une somme importante de connaissances et de ressources, et il doit faire preuve de persistance. Trop souvent, l’expérience sera source de frustration et de colère pour l’investisseur.

Nos consultations nous ont permis d’apprendre que les investisseurs ne sont pas toujours mobilisés et consultés comme il se doit dans le cadre de l’élaboration de la politique de réglementation des valeurs mobilières. Les commissions des valeurs mobilières du Canada n’offrent pas autant de possibilités de défense des intérêts et de mobilisation des investisseurs que dans d’autres administrations où l’on retrouve des marchés des capitaux importants. Cela a des effets négatifs sur la réglementation des valeurs mobilières au Canada et érode la confiance du public en ce qui touche la reddition de comptes, l’intégrité et l’efficience en matière de réglementation.

I. AmÉliorer les mécanismes de traitement des plaintes de recours

Les mécanismes de traitement des plaintes et de recours en vigueur au Canada sont complexes. La résolution d’un problème peut nécessiter l’intervention de commissions des valeurs mobilières, d’OAR, d’arbitres et de tribunaux. Les recours dont disposent les investisseurs varient à l’échelle du Canada.

Deux types de recours s’offrent aux investisseurs²⁴. Le premier type survient lorsqu’un investisseur estime qu’une société a violé les lois relatives aux valeurs mobilières et souhaite qu’on examine la conduite de cette société. Dans un tel cas, bien que l’investisseur ait la possibilité de communiquer directement avec l’organisme d’autoréglementation ou la commission des valeurs mobilières, lorsque la plainte vise un membre d’un OAR (l’OCRCVM ou la MFDA), la marche à suivre recommandée dans la plupart des provinces consiste d’abord à épuiser complètement le processus interne de traitement des plaintes de la société concernée. Dans le cadre d’un tel processus, l’investisseur discute de l’affaire avec des membres de la direction ainsi qu’avec l’ombudsman de la société, le cas échéant. Si l’affaire n’est pas résolue à sa satisfaction, l’investisseur peut alors présenter une plainte auprès de l’OAR concerné. Les plaintes contre des sociétés qui ne sont pas membres d’un OAR ou les plaintes qui ne sont toujours pas réglées après avoir été examinées par un OAR peuvent être présentées directement à la commission des valeurs mobilières. L’enquête effectuée par une commission des valeurs mobilières peut donner lieu à l’imposition de sanctions, dont des réprimandes, des amendes et des suspensions.

Le second type de recours survient lorsqu’un investisseur demande à être indemnisé à la suite d’une violation des lois régissant les valeurs mobilières. Comme pour le premier type de recours, l’investisseur devrait d’abord chercher à obtenir son indemnisation dans le cadre du processus interne de traitement des plaintes de la société. S’il n’est pas satisfait du résultat du processus, l’investisseur peut alors faire appel soit au service d’arbitrage exécutoire de l’OCRCVM, soit au service d’arbitrage non exécutoire de l’Ombudsman des services bancaires et d’investissement (« OSBI »). L’arbitre de l’OCRCVM peut ordonner le versement d’une indemnisation allant jusqu’à 100 000 $, tandis que l’OSBI peut recommander le versement d’une indemnisation d’un montant maximal de 350 000 $. Cependant, le recours à ces services n’est possible que si la société concernée est membre des organismes en question²⁵. Dans certaines provinces, l’investisseur pourrait obtenir une indemnisation en s’adressant aux commissions des valeurs mobilières. En Saskatchewan, au Manitoba et au Nouveau-Brunswick, on peut ordonner le versement d’une indemnisation allant jusqu’à 100 000 $. Pour que l’indemnisation soit perçue, l’ordonnance doit être enregistrée à la cour. Au Québec, les investisseurs peuvent recevoir une indemnisation immédiate allant jusqu’à 200 000 $. Enfin, l’investisseur peut recourir aux tribunaux en intentant une poursuite civile. Il peut aussi porter l’affaire devant la Cour des petites créances lorsque l’indemnisation demandée est modeste.

Lors de nos consultations, nous avons entendu les comptes rendus d’investisseurs qui avaient été contraints de recourir à ces méca­nismes pour recouvrer des fonds perdus à la suite d’erreurs ou d’acte fautifs. Ces témoignages ont décrit de façon très réaliste bon nombre des lacunes nuisant à l’efficacité des mécanismes de traitement des plaintes et de recours au Canada. Nous ne croyons pas que les investisseurs soient particulièrement bien servis par ce système. Bien que de nombreux mécanismes aient été mis en place afin d’offrir aux investisseurs des solutions de rechange plus simples et plus économiques que le recours aux tribunaux, le nombre élevé d’organismes, les multiples étapes que comportent les procédures et le manque d’uniformité à l’échelle du Canada font en sorte qu’il est difficile pour les investisseurs de bien comprendre l’ensemble des processus et d’en arriver rapidement à un règlement. Selon certains des comptes rendus, il semblerait que, souvent, les investisseurs ne reçoivent pas l’information leur permettant de connaître l’éventail complet des moyens dont ils disposent pour obtenir une réparation.

Nous nous inquiétons du manque d’uniformité des recours financiers offerts par les commissions des valeurs mobilières à l’échelle du Canada. Certaines provinces offrent des recours qui sont exécutoires alors que d’autres ne le font pas, ce qui ne manque pas d’être inquiétant pour les investisseurs qui sont victimes d’actes fautifs dans une province où les mécanismes de recours sont moins efficaces. On peut faire appel aux tribunaux, mais, dans la mesure où les frais juridiques peuvent dépasser l’indemnisation demandée, cette option n’est pas toujours viable. Le manque d’uniformité des recours financiers au Canada est déroutant et découle directement de la structure fragmentée des organismes canadiens de réglementation des valeurs mobilières.

Selon nous, le processus de recours financier établi par l’AMF, au Québec, fait figure de pratique exemplaire au Canada. Un investisseur peut, après qu’un tribunal d’arbitrage indépendant a rendu une décision en sa faveur, soumettre à l’AMF une demande d’indemnisation pouvant aller jusqu’à 200 000 $. Les montants versés à titre d’indemnisation proviennent du Fonds d’indemnisation des services financiers, qui est financé par les frais perçus auprès des entités réglementées au Québec. S’il y a lieu, l’AMF entreprendra une poursuite contre les responsables pour récupérer le montant de l’indemnisation. L’avantage que présente cette approche est que les règlements sont exécutoires et que les investisseurs sont indemnisés rapidement, sans avoir à attendre qu’un tribunal applique la décision et perçoive le montant de l’indemnisation.

Nous nous inquiétons du fait que, dans certaines provinces, des sociétés puissent se soustraire aux mesures disciplinaires prises par un OAR ou une bourse simplement en se retirant du secteur des valeurs mobilières. Cela permet aux auteurs d’un méfait de s’en tirer sans être punis. Nous avons proposé dans l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières des dispositions selon lesquelles les bourses et les OAR continueront d’avoir compétence sur d’anciens membres.

II. Donner aux investisseurs les moyens de mieux se faire entendre

Nous croyons que les commissions des valeurs mobilières du Canada pourraient en faire plus pour mobiliser les investisseurs et favoriser leurs intérêts. Ce fait nous est apparu clairement durant nos consultations, la question ayant été abordée par des investisseurs inquiets. Nous en avons également appris davantage sur les pratiques employées par certains organismes de réglementation d’autres pays qui ont fait de la participation des investisseurs une priorité.

Aux États-Unis, la Securities and Exchange Commission (« SEC ») a mis sur pied un bureau chargé de veiller à ce que la commission s’acquitte véritablement de sa fonction de « défenseur des investisseurs ». Le bureau examine toutes les actions de la SEC, en adoptant le point de vue des investisseurs. Il joue un rôle de premier plan dans les efforts que déploie la SEC en vue de rendre les documents d’information plus faciles à lire et à comprendre pour les investisseurs. Il consulte les investisseurs aux fins de l’élaboration de programmes d’éducation qui leur sont destinés, organise des groupes de discussion et procède à des enquêtes auprès des investisseurs. Enfin, le bureau constitue un point de contact unique pour la soumission de conseils, de plaintes et de suggestions.

Au Royaume-Uni, la FSA a établi un groupe responsable des questions relatives aux consommateurs; celui-ci fait partie de l’organisme, de sorte qu’il a une incidence sur tous les groupes chargés de l’élaboration des politiques de réglementation²⁶. Le groupe est considéré comme un chef de file intersectoriel. Il a pour objectif de placer les intérêts des consommateurs au centre de l’élaboration des politiques de réglementation à la FSA. Afin d’étayer adéquatement le processus de réglementation, le groupe collabore avec des consommateurs, des organismes, des groupes de réflexion et d’autres représentants des consommateurs. Il détermine les risques pouvant nuire aux consommateurs actuels ou éventuels et dirige l’approche globale de la FSA à l’égard des consommateurs, veillant à ce que cette approche soit uniforme et adéquatement mise en œuvre.

La FSA dispose également d’un comité des consommateurs indépendant, le Financial Services Consumer Panel, dont le mandat est énoncé dans la loi. Ce comité conseille la FSA au sujet des intérêts et des préoccupations des consommateurs, et il évalue l’efficacité avec laquelle la FSA atteint ses objectifs obligatoires relatifs aux consommateurs. La FSA consulte le comité à propos de ses projets de politique, et le comité formule ses propres préoccupations et entreprend ses propres recherches. Aux termes de la loi, la FSA doit tenir compte de toute représentation faite par le comité. Si la FSA n’est pas d’accord avec un point de vue ou une proposition formulé dans le cadre d’une représentation, elle doit communiquer au comité, par écrit, les motifs de son désaccord. Le comité est composé à l’heure actuelle de onze membres (dont le président) possédant de l’expérience dans des domaines variés. Il est financé par la FSA et compte sur le soutien de son propre secrétariat.

Nous croyons comprendre que la vaste majorité des organismes provinciaux de réglementation des valeurs mobilières ne disposent pas d’un comité consultatif chargé des questions relatives aux investisseurs. Nous constatons également que, en général, ces organismes n’ont pas de groupe s’employant exclusivement à défendre les intérêts des investisseurs dans le contexte de la réglementation des valeurs mobilières.

Notes en fin de chapitre

²³ Ainsi que cela a été mentionné précédemment, nous avons énoncé dans l’ébauche de loi sur les valeurs mobilières que l’un des objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières consiste à protéger les investisseurs contre toute pratique injuste, irrégulière ou frauduleuse (se reporter au tableau 1, dans la section « Objectifs de la réglementation des valeurs mobilières »).

²⁴ On trouvera à l’appendice 6 une description plus détaillée des mécanismes de traitement des plaintes et de recours qui sont en place au Canada.

²⁵ La plupart des sociétés sont membres de ces organismes.

²⁶ En tant qu’organisme de réglementation intégrée du secteur financier, la FSA réglemente des domaines qui touchent les investisseurs ainsi que d’autres types d’intervenants (p. ex., les dépo­sants). La FSA emploie le terme « consommateur » pour englober à la fois les investisseurs et les autres intervenants.